姚轩鸽：后营改增时代必须直面三忧

“营改增”是“营业税”改征“增值税”税种转型改革之简称。从2011年经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发《营业税改增值税试点方案》开始，“营改增”先后经过了三个阶段，即2012年1月1日开始的“部分行业，部分地区”试点阶段，到2013年8月1日开始的“部分行业，全国范围”试点阶段，以及2016年5月1日开始的“所有行业”试点阶段。至此，在中国大陆全面完成了“营业税”改征“增值税”的税种转型改革任务，实现了营业税的税种转型。 

关于“营改增”的重要性、必要性与现实意义，比如减少营业税的弊端——重复征税现象，不能抵扣、不能退税，可以降低企业税负，促使社会形成更好的良性循环，减轻企业负担等等，本文不再赘言。因为，究竟“营改增”的实际社会综合效应到底如何？还有待继续调研和观察，需要一个有效的观察时段来印证。

或许面对现实，面向未来，才是一种积极理性的选择。毕竟从今年5月1日起，营业税将暂时淡出当代中国税收治理的大视野。因此，与其纠结于目前尚无法印证的“营改增”意义之争，倒不如关心一下后“营改增”时代中国税制建设与改革所面临的新老问题，特别是一些重大问题。 

首先，从“营改增”是一种税种转型而论，后“营改增”时代一定会继续遭遇诸多新问题。这些新问题，显然是由“营改增”引发的，亟待尽快解决。否则，便不能及时适应增值税征管系统的需要和要求。

从“营改增”试点运行的初步情况看，毋庸讳言，由于增值税税收政策与营业税政策相比较，增值税政策出台较频繁，就存在一个征纳税人共同学习，相互适应的问题；由于增值税计算方法和申报表填写比较复杂，试点纳税人中大部分因为是初次接触增值税及相关政策，也由于申报知识比较贫乏，同样存在一个适应和学习的问题。 

由于金税系统的操作难度相对较大，短期内“营改增”纳税人很难通过一两次培训就熟练掌握等原因，在金税系统操作、发票开具和申报填表等方面，也会面临一些比较突出的问题，比如大厅人员配备不足，12366咨询热线来电量增加等。 

一方面，不同行业“营改增”纳税户对增值税法规政策有一个适应的过程。另一方面，税务机关对“营改增”纳税人所在行业的运行规律也存在一个学习与逐步了解的过程。 

其次，就“营改增”只是财税体制改革的一个子系统和具体目标而言，“营改增”导向下的财税配套改革，同样也面临一些新问题。比如，“营改增”后中央与地方政府之间的分成比例，就是一个最牵动各级政府神经的敏感问题。固然，中央政府已经公布了央、地收入分成比例是5：5.问题在于，尽管这是一个过渡期的分配比例，但对早已形成刚性花钱依赖的各级政府而言，他们大多只盯着实际可支配的资金。因为，“隔手的金子，不如到手的铜”，钱只有拿到手才是“硬道理”。 

由于中国幅员辽阔，各地经济发展水平极不平衡，政治文化、历史背景也迥异万千。因此，“一刀切”的分成比例，也难做到真正的公正平等。据付广军先生测算，若以2011年为基数，当年国内增值税和营业税（地方分享部分）合计中央与地方的分享比例为48.38：51.62.如果按照5：5比例分配，中央一定会多拿收入。如果中央与地方的分享比例调整到45：55的话，只有7个省级区域地方税收收入降低。如果把分成比例调到40：60的话，便只有北京、海南和重庆3个省级区域的地方税收收入降低。 

实际上，如果按照5：5比例分成，地方收入降低的省级区域将不是个别。总体而言，以2014年为基数粗略测算，相比原有机制，中央收入要多增加2000-3000亿元。这岂不意味着，如果“营改增”导致多数地方税收收入降低的话，就无助于调动和激发地方政府提供“高性价比”公共产品和服务的积极性与主动性，从而削减和压抑地方政府支持企业创获财富活动的原动力与首创精神。 

当然，中央与地方的分成比例虽是财税改革的主要问题，但却不是财税改革的根本问题。因为就财税治理的终极目的而言，关键在于，按比例所分的财政收入，中央和地方能不能各自用好花好，真正履行提供“高性价比”公共产品与服务的职责？ 

最后，“营改增”既不是税制改革的根本目标，也不是最高目标，更不是终极目标。 

毋庸置疑，税制改革的根本目标在于建立公正平等的税制体系，建立征纳税人之间权利与义务平等分配的税制。即建立征纳税人之间基本权利与义务完全平等分配、非基本权利与义务比例平等分配的税制。自然包括建立纳税人之间、征税人之间、国家与国家之间、人类与非人类存在物之间基本权利与义务完全平等分配、非基本权利与义务比例平等分配的税制。 

税制改革的最高目标在于建立纳税人主导的税制。纳税人主导意味着，一切重大涉税事宜的最终决策权，诸如征多少税，向谁征税，在哪个环节征税，如何减免税，等等，都应该且必须掌握在纳税人的手里，由全体纳税人说了算。即是说，政府征税应该且必须经过纳税人的同意，未经纳税人同意，任何组织和个人都不得征税。同样，用税也必须且应该经过纳税人的同意，即花多少钱，向哪里花钱，为谁花钱等决策权，都应该且必须掌握在全体国民手中，不能任由政府部门及其官员们越俎代庖，为民做主，以自己的偏好作为财税政策制定的依据。 

税制改革的终极目标则在于增进全社会和每个国民的福祉总量，在于不断满足每个国民日益增长的基本物质类公共需求、社会尊严自由类的公共需求，以及高级精神类的公共需求。而且，如果征纳税人之间利益尚未发生根本性冲突、可以两全，任何人都不得为了所谓大多数人的经济利益而牺牲少数国民的利益，必须遵从和敬畏“不伤一人地增进所有人利益”的帕内托最优原则。 

简言之，“营改增”只是税制改革的一项重要目标，千万不要以为“营改增”就是税制改革的唯一目标，并以此代替税制改革的根本目标、最高目标，以及终极目标。质言之，后“营改增”时代，必须直面三大忧虑。因为，阻滞中国经济社会全面繁荣与进步的主要问题尚在，财税改革面临的总体形势依然严峻。可见，要彻底化解这三大忧虑，难在这些必须直面的问题，既潜藏于纳税人之间、征纳税人之间、征税人之间，也潜藏于国际税收领域，以及人类与非人类存在物之间。如果再加上转型中国遭遇的特殊境遇和复杂性，财税改革虽然是政治体制改革的最佳切入点，但毕竟牵一发而动全身，任重道远，必须动员一切积极的力量方可达到预期目的。