京政发[1999]43号 北京市人民政府关于北京市财政管理体制改革的决定

北京市人民政府关于北京市财政管理体制改革的决定

京政发[1999]43号                 1999-12-24

各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　为进一步建立和完善适应首都经济和社会发展的财政管理体制，充分调动区、县政府发展经济和加强城市管理的积极性，市政府决定对本市现行的财政管理体制进行改革，自2000年1月1日起，实行新的市及区县财政管理体制。

　　一、财政管理体制改革是发展社会主义市场经济的客观要求财政管理体制改革是经济体制改革的重要内容。多年来，本市现行的财政管理体制在首都经济和各项社会事业发展中发挥了积极的推动作用。但随着社会主义市场经济的发展，资源合理配置在统一市场中的作用不断加强，城市综合管理水平的要求不断提高，现行体制存在的问题也日益明显，主要表现在：财政收入分级管理有碍全市经济结构的调整和经济发展的总体协调；市级财权较为集中，影响区、县政府加强城市管理的积极性；经济发展的不平衡使区县间财力差距逐步扩大，部分区县难以维持正常开支；财政分配类型过多、政策差异较大，产生了不正当的竞争行为，影响了全市正常的经济秩序。总体看，本市现行财政管理体制已难以继续适应社会主义市场经济发展和城市管理重心下移的客观要求，应当进行改革。

　　根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，借鉴中央对地方实行分税制财政管理体制的经验，确定本市财政管理体制改革的主要内容为：按照市政府与区、县政府间的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种划分为市级税、区县税和市与区县共享税；科学核定区县需求，保证政府公共服务的基本需要；实行激励调节机制和规范的转移支付制度，缩小区县间财政供给能力的差异；规范各级政府预算管理行为，提高市及区县预算管理水平。

　　二、财政管理体制改革的基本原则

　　（一）合理调整市与区县的分配关系，实行事权与财权相结合，促进全市财政收入的合理增长。在调动区、县政府发展经济和增收节支积极性的同时，市级财力要保证增强市政府的调控能力。

　　（二）合理调节区县之间的财力分配，缩小由于区县间资源、人口以及经济发展基础不平衡而形成的财力差距。继续保持发达区县经济发展势头；实行转移支付，扶持欠发达区县的经济和社会发展。

　　（三）税收分税管理和其他收入分级管理相结合。税种的划分和共享税的分成比例，既要确保市及区县的收入合理分配，又要强化税收对经济发展和社会分配的调节作用，提高经济发展的质量。对税种划分和共享比例实行统一政策，促进公平竞争和协调发展。同时，非税收入和基金收入继续沿用分级管理的办法。

　　（四）规范统一与特殊问题个别考虑相结合。从实际情况出发，在明确改革目标的基础上，设计规范化的改革方案。在实施过程中，把握重点、分步推进。通过合理划分税种，构建分税管理的基本框架，进一步简化财政管理体制结算，将现行的补助、上解和一些具体事项计入新体制的财力基数。将特殊因素进行量化，通过过渡期的转移支付办法，缩小因特殊因素造成的区县间财力差异。

　　三、财政管理体制改革的具体内容

　　（一）市与区县支出的划分。

　　市级财政主要承担市级机关工作所需经费、实施调控经济所必需的支出以及由市级直接管理的事业发展支出。具体包括：市级的行政管理费、离退休人员经费，市级安排的基本建设投资、挖潜改造和结构调整资金、农业发展政策导向资金，以及政法、文化、教育、科学、卫生、城市维护建设等各项事业发展的支出。

　　区县财政主要承担区县级机关工作所需经费及区域经济和各项事业发展所需资金。具体包括：区县级行政管理费、离退休人员经费，区县级安排的基本建设投资、挖潜改造和结构调整资金，区县农业、政法、文化、教育、科学、卫生、城市维护建设等各项事业发展的支出。

　　（二）市与区县收入的划分。

　　将与经济发展直接相关的主要税种划分为市与区县共享税；将需要集中管理和受政策影响波动较大的税种划分为市级税；将适合区县征管的税种划分为区县税。具体划分如下：

　　市级固定收入包括：个人所得税、契税、固定资产投资方向调节税（2000年暂停征收）。

　　区县固定收入包括：印花税、资源税、房产税、车船使用和牌照税、屠宰税、农业税、农业特产税、耕地占用税。

　　市与区县共享收入包括：营业税和增值税的地方部分、企业所得税、城镇土地使用税、土地增值税、城市维护建设税、教育费附加收入。市与区县各分享50％。

　　非税收入和基金收入继续沿用分级管理的办法。

　　（三）基本需求标准的确定。

　　基本需求包括人员经费、公用经费和事业发展支出。人员经费标准按1998年实际支出水平调整确定，即以城近郊区或远郊区县人均数和所在区县的人均数加权平均确定。其人员数确定的依据为：行政和政法机关人员按1998年末编制人数确定；事业单位人员按1998年末编制人数和“转移支付标准人数”加权平均确定；离退休人员按1998年调整后的人数确定。公用经费及事业发展支出标准按行政管理、政法、事业发展分类，对城近郊区和远郊区县分别制定标准。住房公积金和公费医疗标准按区县平均水平确定。抚恤社救、社会保障、政策补贴按区县1998年实际支出数确定。

　　（四）财力基数的确定。

　　财政管理体制改革后的确定财力基数因素包括：按1998年决算换算后的新体制财政收入、现行体制既得财力、按标准测定的基本需求。

　　对于现行体制财力大于按标准测定的基本需求的区县，新体制财力基数依据现行体制财力确定，保证区县的既得利益；对于现行体制财力基数小于按标准测定的基本需求的区县，新体制财力基数依据按标准测定的基本需求确定。新体制财政收入大于新体制财力的数额为区县的上解额，新体制财政收入小于新体制财力的数额为返还额。为衔接好2000年新体制执行中各项指标超上年基数的计算工作，1999年的各项指标按新体制计算过渡确定。

　　（五）建立激励调节机制。

　　区县间经济发展的不平衡，导致税收基数差距较大，返还或上解数额相差悬殊。由于经济欠发达的区县仅靠体制定额补充基本需求，仍不能解决区县财政困难；而经济发达的区县也会由于实行新体制后税收征管范围扩大，容易形成因属地内政策性的、主观不可控制的企业转移和税收结构变化等因素造成税收陡增陡减的风险。因此，为调动区县增收的积极性，降低风险，促进全市各区县的社会公共服务水平全面提高，必须建立激励和调节机制。

　　激励机制是指通过对上解区县上缴额增量奖励的方式，调动上解区县增收的积极性；同时通过对返还区县按照财政收入增幅确定返还额比例的方式，调动返还区县增收的积极性。

　　调节机制是指对共享税收采取超率累进上解的方式，同时根据收入努力程度，采取超率累进递增补助的方式，减缓区县属地税收陡增陡减给区县财政平衡造成的影响。

　　四、建立规范的转移支付制度转移支付制度是分税制财政管理体制重要的组成部分。市政府将通过调节机制取得的财力和每年安排的定额投入资金作为转移支付资金的来源，根据区县收入努力程度、人均财力以及公共支出水平等因素，以转移支付的方式促进各区县社会公共服务水平的全面提高。

　　为保证财政管理体制改革的顺利进行，充分考虑财政管理体制改革对部分区县财政平衡有影响的特殊因素，特制定3年过渡期的转移支付办法如下：

　　（一）财政补贴区县转移支付办法。门头沟区、平谷县、怀柔县、密云县、延庆县等5个区县在现行财政管理体制中被列为财政补贴区县，享受特殊的优惠政策。为做好财政管理体制改革中的政策衔接工作，按山区、水库、交通等制约发展的因素制定对上述5个区县的财政补贴转移支付办法。

　　（二）财政收入结构转移支付办法。为减轻部分区县财政的实际困难，对现行体制中区县级财政收入占属地收入比重较大的区县，以区县级财政收入占属地财政收入比重为因素，制定财政收入结构转移支付办法。

　　（三）新增需求转移支付办法。财政管理体制改革基数是以1998年决算数确定。考虑到部分区县1999年增加工资提高标准导致的需求增长高于财政收入增长幅度的实际情况，以1999年增资补助为因素，制定新增需求转移支付办法。

　　五、对现行财政优惠政策和有关结算事项的处理近年来，为推动本地区经济和社会发展，各级政府在现行财政管理体制实行过程中均分别制定了一些财政优惠政策。为保证全市经济和社会的持续健康发展，对于这些优惠政策将在认真清理的基础上，按照分税管理的原则沿用。市政府制定的优惠政策对全市经济和社会发展起着举足轻重的作用，并对区县起着引导带动作用。市政府制定的优惠政策按分税管理原则由市及区、县政府分别兑现。区、县政府制定的区县级经济开发区优惠政策由区、县政府通过安排支出予以兑现。

　　北京经济技术开发区管理委员会、北京西站地区管理委员会收入作为市级收入。市及区县消化粮食新增财务挂帐政策和粮食风险基金政策要继续执行。

　　六、财政管理体制改革的工作要求

　　（一）本市财政管理体制改革工作在市政府的统一领导下，由市财政局负责组织实施。

　　（二）各区、县政府要安排使用好下放的财权，强化预算约束。要进一步强化预算管理，保证各项资金及时足额到位。部分区县财政历年形成的缺口较大，对此应用以后年度的增收逐步处理，决不能用下放的财权堵缺口。区、县政府可根据各自具体情况，调整完善区县对街乡的财政管理体制。

　　（三）市政府各有关部门要配合本市财政管理体制改革，科学合理地分解细化事权，推动城市管理重心下移工作。各职能部门要制定资金使用细则和监管办法，确保专项资金预算安排和及时到位，发挥资金的最大效益。

　　（四）税务、银行等部门要配合财政管理体制改革工作，做好税收征管和金库管理的配套工作。税务部门要结合财政管理体制改革，健全征管机制和手段，提高征管效益。银行部门要及时调整收入入库程序，确保收入入库的准确及时。财政和银行部门要密切配合，加强资金调度，确保预算资金的及时到位。