国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南

　　第十四条 拒绝交易

　　具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用其市场支配地位，无正当理由拒绝与交易相对人进行交易，排除、限制市场竞争。分析是否构成拒绝交易，可以考虑以下因素：

　　(一)停止、拖延、中断与交易相对人的现有交易;

　　(二)拒绝与交易相对人开展新的交易;

　　(三)实质性削减与交易相对人的现有交易数量;

　　(四)在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置不合理的限制和障碍，使交易相对人难以开展交易;

　　(五)控制平台经济领域必需设施的经营者拒绝与交易相对人以合理条件进行交易。

　　认定相关平台是否构成必需设施，一般需要综合考虑该平台占有数据情况、其他平台的可替代性、是否存在潜在可用平台、发展竞争性平台的可行性、交易相对人对该平台的依赖程度、开放平台对该平台经营者可能造成的影响等因素。

　　平台经济领域经营者拒绝交易可能具有以下正当理由：

　　(一)因不可抗力等客观原因无法进行交易;

　　(二)因交易相对人原因，影响交易安全;

　　(三)与交易相对人交易将使平台经济领域经营者利益发生不当减损;

　　(四)交易相对人明确表示或者实际不遵守公平、合理、无歧视的平台规则;

　　(五)能够证明行为具有正当性的其他理由。

　　第十五条 限定交易

　　具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易相对人进行限定交易，排除、限制市场竞争。分析是否构成限定交易行为，可以考虑以下因素：

　　(一)要求平台内经营者在竞争性平台间进行“二选一”，或者限定交易相对人与其进行独家交易的其他行为;

　　(二)限定交易相对人只能与其指定的经营者进行交易，或者通过其指定渠道等限定方式进行交易;

　　(三)限定交易相对人不得与特定经营者进行交易。

　　上述限定可能通过书面协议的方式实现，也可能通过电话、口头方式与交易相对人商定的方式实现，还可能通过平台规则、数据、算法、技术等方面的实际设置限制或者障碍的方式实现。

　　分析是否构成限定交易，可以重点考虑以下两种情形：一是平台经营者通过屏蔽店铺、搜索降权、流量限制、技术障碍、扣取保证金等惩罚性措施实施的限制，因对市场竞争和消费者利益产生直接损害，一般可以认定构成限定交易行为。二是平台经营者通过补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励性方式实施的限制，可能对平台内经营者、消费者利益和社会整体福利具有一定积极效果，但如果有证据证明对市场竞争产生明显的排除、限制影响，也可能被认定构成限定交易行为。

　　平台经济领域经营者限定交易可能具有以下正当理由：

　　(一)为保护交易相对人和消费者利益所必须;

　　(二)为保护知识产权、商业机密或者数据安全所必须;

　　(三)为保护针对交易进行的特定资源投入所必须;

　　(四)为维护合理的经营模式所必须;

　　(五)能够证明行为具有正当性的其他理由。

　　第十六条 搭售或者附加不合理交易条件

　　具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由实施搭售或者附加不合理交易条件，排除、限制市场竞争。分析是否构成搭售或者附加不合理交易条件，可以考虑以下因素：

　　(一)利用格式条款、弹窗、操作必经步骤等交易相对人无法选择、更改、拒绝的方式，将不同商品进行捆绑销售;

　　(二)以搜索降权、流量限制、技术障碍等惩罚性措施，强制交易相对人接受其他商品;

　　(三)对交易条件和方式、服务提供方式、付款方式和手段、售后保障等附加不合理限制;

　　(四)在交易价格之外额外收取不合理费用;

　　(五)强制收集非必要用户信息或者附加与交易标的无关的交易条件、交易流程、服务项目。

　　平台经济领域经营者实施搭售可能具有以下正当理由：

　　(一)符合正当的行业惯例和交易习惯;

　　(二)为保护交易相对人和消费者利益所必须;

　　(三)为提升商品使用价值或者效率所必须;

　　(四)能够证明行为具有正当性的其他理由。

　　第十七条 差别待遇

　　具有市场支配地位的平台经济领域经营者，可能滥用市场支配地位，无正当理由对交易条件相同的交易相对人实施差别待遇，排除、限制市场竞争。分析是否构成差别待遇，可以考虑以下因素：

　　(一)基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，实行差异性交易价格或者其他交易条件;

　　(二)实行差异性标准、规则、算法;

　　(三)实行差异性付款条件和交易方式。

　　条件相同是指交易相对人之间在交易安全、交易成本、信用状况、所处交易环节、交易持续时间等方面不存在实质性影响交易的差别。平台在交易中获取的交易相对人的隐私信息、交易历史、个体偏好、消费习惯等方面存在的差异不影响认定交易相对人条件相同。

　　平台经济领域经营者实施差别待遇行为可能具有以下正当理由：

　　(一)根据交易相对人实际需求且符合正当的交易习惯和行业惯例，实行不同交易条件;

　　(二)针对新用户在合理期限内开展的优惠活动;

　　(三)基于平台公平、合理、无歧视的规则实施的随机性交易;

　　(四)能够证明行为具有正当性的其他理由。

　　第四章 经营者集中

　　《反垄断法》禁止经营者实施具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中。国务院反垄断执法机构依据《反垄断法》《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《经营者集中审查暂行规定》，对平台经济领域的经营者集中进行审查，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。

　　第十八条 申报标准

　　在平台经济领域，经营者的营业额包括其销售商品和提供服务所获得的收入。根据行业惯例、收费方式、商业模式、平台经营者的作用等不同，营业额的计算可能有所区别。对于仅提供信息匹配、收取佣金等服务费的平台经营者，可以按照平台所收取的服务费及平台其他收入计算营业额;平台经营者具体参与平台一侧市场竞争或者发挥主导作用的，还可以计算平台所涉交易金额。

　　经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。涉及协议控制架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围。

　　第十九条 国务院反垄断执法机构主动调查

　　根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

　　经营者可以就未达到申报标准的经营者集中主动向国务院反垄断执法机构申报。

　　国务院反垄断执法机构高度关注参与集中的一方经营者为初创企业或者新兴平台、参与集中的经营者因采取免费或者低价模式导致营业额较低、相关市场集中度较高、参与竞争者数量较少等类型的平台经济领域的经营者集中，对未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构将依法进行调查处理。

　　第二十条 考量因素

　　国务院反垄断执法机构将依据《反垄断法》第二十七条和《经营者集中审查暂行规定》第三章有关规定，评估平台经济领域经营者集中的竞争影响。结合平台经济的特点，可以具体考虑以下因素：

　　(一)经营者在相关市场的市场份额。计算市场份额，除以营业额为指标外，还可以考虑采用交易金额、交易数量、活跃用户数、点击量、使用时长或者其他指标在相关市场所占比重，并可以视情况对较长时间段内的市场份额进行综合评估，判断其动态变化趋势。

　　(二)经营者对市场的控制力。可以考虑经营者是否对关键性、稀缺性资源拥有独占权利以及该独占权利持续时间，平台用户黏性、多栖性，经营者掌握和处理数据的能力，对数据接口的控制能力，向其他市场渗透或者扩展的能力，经营者的盈利能力及利润率水平，技术创新的频率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出现颠覆性创新等。

　　(三)相关市场的集中度。可以考虑相关平台市场的发展状况、现有竞争者数量和市场份额等。

　　(四)经营者集中对市场进入的影响。可以考虑市场准入情况，经营者获得技术、知识产权、数据、渠道、用户等必要资源和必需设施的难度，进入相关市场需要的资金投入规模，用户在费用、数据迁移、谈判、学习、搜索等各方面的转换成本，并考虑进入的可能性、及时性和充分性。

　　(五)经营者集中对技术进步的影响。可以考虑现有市场竞争者在技术和商业模式等创新方面的竞争，对经营者创新动机和能力的影响，对初创企业、新兴平台的收购是否会影响创新。

　　(六)经营者集中对消费者的影响。可以考虑集中后经营者是否有能力和动机以提高商品价格、降低商品质量、减少商品多样性、损害消费者选择能力和范围、区别对待不同消费者群体、不恰当使用消费者数据等方式损害消费者利益。

　　(七)国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。包括对其他经营者的影响、对国民经济发展的影响等。

　　对涉及双边或者多边平台的经营者集中，可能需要综合考虑平台的双边或者多边业务，以及经营者从事的其他业务，并对直接和间接网络外部性进行评估。

　　第二十一条 救济措施

　　对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，国务院反垄断执法机构应当根据《反垄断法》第二十八条规定作出决定。对不予禁止的经营者集中，国务院反垄断执法机构可以决定附加以下类型的限制性条件:

　　(一)剥离有形资产，剥离知识产权、技术、数据等无形资产或者剥离相关权益等结构性条件;

　　(二)开放网络、数据或者平台等基础设施、许可关键技术、终止排他性协议、修改平台规则或者算法、承诺兼容或者不降低互操作性水平等行为性条件;

　　(三)结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。

　　第五章 滥用行政权力排除、限制竞争

　　《反垄断法》禁止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争。对于平台经济领域的滥用行政权力排除、限制竞争行为，反垄断执法机构依法进行调查，并提出处理建议。

　　第二十二条 滥用行政权力排除、限制竞争行为表现

　　行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织从事下列行为，排除、限制平台经济领域市场竞争，可能构成滥用行政权力排除、限制竞争行为：

　　(一)限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的平台经济领域经营者提供的商品，或者其他经营者提供的与平台服务相关的商品;

　　(二)对外地平台经济领域经营者设定歧视性标准、实行歧视性政策，采取专门针对外地平台经济领域经营者的行政许可、备案，或者通过软件、互联网设置屏蔽等手段，阻碍、限制外地平台经济领域经营者进入本地市场，妨碍商品在地区之间的自由流通;

　　(三)以设定歧视性资质要求、评标评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地平台经济领域经营者参加本地的招标采购活动;

　　(四)对外地平台经济领域经营者实行歧视性待遇，排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构;

　　(五)强制或者变相强制平台经济领域经营者从事《反垄断法》规定的垄断行为;

　　(六)行政机关以规定、办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施。

　　第二十三条 公平竞争审查

　　行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施，应当按照国家有关规定进行公平竞争审查。

　　第六章 附则

　　第二十四条 指南的解释

　　本指南由国务院反垄断委员会解释，自发布之日起实施。

国务院反垄断委员会

2021年2月7日