财金[2021]102号 财政部关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知

财政部关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知

财金[2021]102号   2021-11-29

国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财政局，全国社会保障基金理事会，各国有金融机构：

　　为贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》有关精神和《国有金融资本出资人职责暂行规定》要求，进一步加强国有金融资本管理，提高国有金融机构资产转让透明度，规范相关资产交易行为，维护国有金融资本出资人权益，现就规范国有金融机构资产转让有关事项通知如下：

　　一、坚持依法依规，确保公开、公平、公正

　　国有独资、国有全资、国有控股及实际控制金融机构(含其分支机构及拥有实际控制权的各级子企业，以下统称国有金融机构)资产转让应当严格遵守国家法律法规和政策规定，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，不得通过资产转让进行不当利益输送。资产转让过程中，涉及政府公共管理事项的，应当根据国家规定履行相关审批程序。

　　国有金融机构转让股权类资产，按照《金融企业国有资产转让管理办法》(财政部令第54号)等相关规定执行;转让不动产、机器设备、知识产权、有关金融资产等非股权类资产，按照本通知有关规定执行，行业监管部门另有规定的从其规定。转让标的资产在境外的，应在遵守所在国法律法规的前提下，参照本通知规定执行，国家另有规定的从其规定。因开展正常经营业务涉及的抵(质)押资产、抵债资产、诉讼资产、信贷资产、租赁资产、不良资产、债权等资产转让及报废资产处置，以及司法拍卖资产、政府征收资产等，国家另有规定的从其规定。除国家另有规定外，涉及底层资产全部是股权类资产且享有浮动收益的信托计划、资管产品、基金份额等金融资产转让，应当比照股权类资产转让规定执行。纳入国有金融资本管理的凭借国家权力和信用支持的金融机构,资产转让有关事宜执行本通知规定。

　　二、夯实管理职责，落实国有金融机构主体责任

　　国有金融机构应当按照“统一政策、分级管理”的原则，建立并完善集团或公司内部各类资产转让管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对资产转让交易方式、种类、金额标准等作出具体规定，并报同级财政部门备案。国有金融机构资产转让应当严格履行内部决策程序，其中重大资产转让，应当严格落实“三重一大”决策制度，需经董事会或股东(大)会审议的，依法依规履行相应公司治理程序;按规定需报财政部门履行相关程序的，应按规定报同级财政部门。国有金融机构要切实加强对各分支机构和各级子企业的资产转让监督管理工作，杜绝暗箱操作，确保资产有序流转，防止国有资产流失。

　　三、规范转让方式，严格限制直接协议转让范围

　　国有金融机构资产转让原则上采取进场交易、公开拍卖、网络拍卖、竞争性谈判等公开交易方式进行。转让在公开市场交易的证券及金融衍生产品，应当通过依法设立的交易系统和交易场所进行。除国家另有规定外，未经公开竞价处置程序，国有金融机构不得采取直接协议转让方式向非国有受让人转让资产。属于集团内部资产转让、按照投资协议或合同约定条款履约退出、根据合同约定第三人行使优先购买权、将特定行业资产转让给国有及国有控股企业,以及经同级财政部门认可的其他情形，经国有金融机构按照授权机制审议决策后，可以采取直接协议转让方式进行交易。

　　四、合理确定价格，有效防范国有资产流失

　　国有金融机构资产转让，按照《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》(财政部令第47号)等有关规定需要进行资产评估的，转让方应当委托具有相应资质的评估机构进行资产评估并履行相应的核准、备案手续，并以经核准或备案的评估结果为依据确定转让底价。对于有明确市场公允价值的资产交易，转让标的价值较低(单项资产价值低于100万元)的资产交易，国有独资、全资金融机构之间的资产交易，国有金融机构及其独资全资子企业之间的资产交易，以及国有金融机构所属控股子企业之间发生的不会造成国有金融机构拥有的国有权益发生变动的资产交易，且经国有金融机构或第三方中介机构论证不会造成国有资产流失的，依法依规履行决策程序后可以不评估，有明确市场公允价值的资产交易可以参照市场公允价值确定转让底价，其他资产交易可以参照市场公允价值、审计后账面价值等方式确定转让底价。对投资协议或合同已约定退出价格的资产交易，依法依规履行决策程序后，经论证不会造成国有资产流失的，可按约定价格执行。

　　五、明确交易流程，确保资产转让依法合规

　　国有金融机构资产转让采取进入产权交易场所交易的，具体工作流程参照金融企业非上市国有产权转让的有关规定执行;采取公开拍卖方式的，应当选择有资质的拍卖中介机构，按照《中华人民共和国拍卖法》的规定组织实施;采取网络拍卖方式的，应当在互联网拍卖平台上向社会全程公开，接受社会监督;采取竞争性谈判方式的，应当有三人以上参加竞价;采取其他方式的，国家有相关规定的依据相关规定执行，没有规定的应当至少有两人以上参加竞价，当只有一人竞价时，需按照公告程序补登公告，公告7个工作日后，如确定没有新的竞价者参加竞价才能成交。

　　资产转让成交后，转让价款原则上应一次性付清。如成交金额较大(超过1亿元)、一次性付清确有困难的，可以约定分期付款方式，但首付款比例不得低于30%，其余款项应当提供转让方认可的合法有效担保，并按照不低于上一期新发放贷款加权平均利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过1年。受让方未付清全部款项前，不得进行资产交割及办理过户手续。国有金融机构及其独资全资子企业之间的资产转让，其款项支付和资产交割可根据实际情况进行约定。

　　六、择优选择机构，确保交易信息充分公开

　　国有金融机构资产转让采取进入产权交易场所交易的，参照《规范产权交易机构开展金融企业国有产权交易管理暂行规定》(财金〔2020〕92号)执行，应当在省级财政部门确认的承办地方金融企业国有产权交易业务的产权交易机构中进行。

　　除国家另有规定外，国有金融机构资产转让原则上需向社会公开发布资产转让信息公告，公告应当遵守有关法律法规，遵循统一渠道、查阅便利的原则，确保转让信息发布及时、有效、真实、完整。转让底价高于100万元低于1000万元(含)的资产转让项目，信息公告期应当不少于10个工作日;转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应当不少于20个工作日。除国家另有要求外，国有金融机构资产转让不得对受让方的资格条件作出限制。

　　七、加强监督检查，严肃查处违法违规行为

　　各级财政部门应当加强对本级国有金融机构资产转让行为的监督管理，财政部各地监管局应当加强对属地中央国有金融机构资产转让行为的监督管理，发现转让方未执行或违反相关规定、侵害国有权益的，应当依法要求转让方立即中止或者终止资产转让行为，并向上级财政部门报告。国有金融机构应当建立资产转让监督检查制度，定期对所属分支机构及各级子企业资产转让事项进行内部审计，并于每年5月20日前,将上年度资产转让情况报同级财政部门。

　　各级财政部门、国有金融机构有关人员违反法律、行政法规及本通知规定，越权决策、玩忽职守、以权谋私，造成国有资产流失的，应当依法依规承担赔偿责任，并由有关部门按照人事和干部管理权限给予处分;构成犯罪的，移送司法机关处理。

财政部

2021年11月29日

解析《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》对金融租赁公司资产交易的影响

　　财政部官网于12月7日公布了《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》(“102号文”)，对金融租赁公司的资产处置产生了巨大的影响。结合我们对相关监管规定的理解以及我们在诸多金融租赁公司资产转让项目中的经验，我们在此对金融租赁公司国有资产转让的相关事宜进行简要总结和分析。

　　01、金融租赁公司国有资产监管框架

　　我们国家对于国有资产的监督管理整体呈现二元制的管理体系，国有资产监督管理委员会(“国资委”)以及财政部分别对受其监管的国有企业制定了一套监管规则。金融企业的国有资产转让事宜适用财政部颁布的相关规定。[1]

　　财政部于2009年公布了《金融企业国有资产转让管理办法》(“54号文”)，对金融企业的国有资产转让事宜做了规定。54号文中所称的金融企业包括所有获得金融业务许可证的企业和金融控股(集团)公司。国有商业银行属于54号文规定的金融企业，其作为发起人设立的金融租赁公司的国有资产转让事宜需适用54号文及其配套制度的规定，根据我们的经验，通常国有商业银行发起设立的金融租赁公司在监管序列中为国有商业银行的一级子公司，本文重点讨论该类金融租赁公司。对于在中国境内注册的、主营业务为制造适合融资租赁交易产品的大型企业作为发起人设立的金融租赁公司，如该等大型企业为国有企业，虽仍属于银保监会监管，但我们了解到市场上实操层面这类厂商系的金融租赁公司处置资产却是适用国资委的相关规定，下文我们会另行分析。

　　54号文将金融企业国有资产定义为“各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益”且规定金融企业国有资产转让包括“非上市企业国有产权转让和上市公司国有股份转让”。根据财政部负责人就公布实施54号文时的答记者问，财政部将54号文规范的国有资产定义为股权资产。因此，我们注意到财政部后续颁布的涉及国有资产管理的规定均以产权(股权)为监管核心[2]，对国有金融企业转让股权资产的相关事项，包括转让渠道、转让方式、转让程序等方面做了规范和明确。

　　对于除股权资产以外的其他资产的转让，特别是该等资产转让是否需要进场交易，没有明确规定。102号文公布前，我们曾致电部分产权交易所，得到的答复是金融企业转让其他资产推荐进场交易。102号文弥补了国有金融企业除股权资产之外的其他类型资产转让规范的空白。

　　02、102号文监管要求概述

　　1.资产类型

　　*如转让标的资产在境外的，应在遵守所在国法律法规的前提下，参照102号文规定执行，国家另有规定的从其规定。

　　2.转让方式

　　3.交易流程

　　4.转让对价

　　5.信息披露

　　除国家另有规定外，国有金融机构资产转让原则上需向社会公开发布资产转让信息公告且国有金融机构资产转让不得对受让方的资格条件做出限制。

　　转让底价高于100万元低于1000万元(含)的资产转让项目，信息公告期应当不少于10个工作日;转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应当不少于20个工作日。

　　03、资产交易中的热点问题分析

　　1.金融租赁公司转让飞机/发动机是否可以直接协议转让

　　金融租赁公司的经营范围中包含“租赁物变卖及处理业务”以及“转让和受让融资租赁资产”[3]，并且金融租赁公司在境内保税地区设立的项目公司被允许经营的业务范围中包含“租赁物品残值变卖及处理”[4]，因此，在102号文颁布之前，业界普遍的共识是金融租赁公司及其设立的项目公司出售带租约的飞机资产包交易应属于其经批准的经营范围内的业务，不需要额外履行有关国有资产处置的相关流程，但对于脱租的飞机/发动机的处置，是否能仅依赖上述营业范围的规定避免履行国有资产处置流程存在争议。

　　102号文重申了国有金融机构因开展正常经营业务涉及的“租赁资产”的转让，国家另有规定的从其规定，因此，受限于国资委的澄清，我们倾向于认为金融租赁公司转让带租约的租赁资产可以通过直接协议转让的方式进行。

　　对于脱租飞机/发动机是否可以直接转让，我们建议金融租赁公司在102号文颁布后采取谨慎态度，理由如下：第一，102号文明确规定国有金融机构转让“机器设备”等非股权类资产，按照102号文有关规定执行，行业监管部门另有规定的从其规定;第二，银保监会对于金融租赁公司及其设立在境内保税区项目公司经营范围内“租赁物变卖及处理业务”“转让和受让融资租赁资产”以及“租赁物品残值变卖及处理”的规定是否能被解读为排除102号适用的行业监管部门规定尚不明晰;最后，102号文出台后，我们也致电部分产权交易所征询态度，被告知他们认为国有银行旗下的金融租赁公司的租赁资产转让需要进场交易。

　　2.何为竞争性谈判

　　102号文规定了不同的公开交易方式，包括进场交易、公开拍卖、网络拍卖以及竞争性谈判等。前三种方式不难理解，但对于竞争性谈判，102号文并未做出明确的定义，为此我们收到了众多金融租赁公司有关其向多家潜在交易对手发送“询价邀请(RFP)”是否构成竞争性谈判的咨询。

　　竞争性谈判是《政府采购法》规定的政府采购的方式之一。根据《政府采购法》的规定，竞争性谈判需成立谈判小组并与不少于三家供应商进行谈判。财政部颁布的《政府采购非招标采购方式管理办法》(“74号文”)对竞争性谈判做了明确的定义并制定了更为细化的管理规定。根据74号文的定义，竞争性谈判是指“谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式”。

　　金融租赁公司转让资产显然并不属于政府采购的范畴，尽管102号文同样对竞争性谈判设置了三人以上参加竞价的规定，《政府采购法》和74号文下关于竞争性谈判的规定是否将参照适用于金融租赁公司的资产转让交易并不明确。

　　实践中，金融租赁公司对于脱租租赁物的转让通常通过向业内其他租赁公司、航空公司或其他市场参与方发送包含出售意向的询价邀请的方式征集受让方，金融租赁公司从收到的报价文件中根据潜在受让方提交的报价以及其他因素确定受让方。该等方式类似于《政府采购法》和74号文规定的询价，询价也是符合政府采购公开透明原则的采购方式之一，是指“询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式”。我们理解询价也是一种公开交易方式。

　　102号文第三条并未将公开交易的方式限制在列明的四种方式，且102号文第五条对于采用其他方式进行资产转让的流程也做了规定。因此，从体系解释的角度，我们理解102号文第三条规定的公开交易方式包括其他法定的公开交易方式，包括询价。

　　基于前述分析，受限于财政部对102号文的解释，我们倾向于认为，从“实质重于形式”的角度，金融租赁公司采用询价方式转让资产也是符合102号文要求的公开交易形式之一。需注意的是，如果询价后，只有一人竞价时，根据102号文需按照公告程序补登公告，公告7个工作日后，如确定没有新的竞价者参加竞价才能成交。

　　3.境外子公司处理脱租的租赁物是否也会受到102号文影响

　　102号文的规制对象包括国有独资、国有全资、国有控股和实际控制的金融机构，包括其分支机构及拥有实际控制权的各级子企业，并未区分境内还是境外子企业;且102号文对转让标的资产在境外的情形也做了规定，要求在遵守所在国法律法规的前提下，参照102号文规定执行，国家另有规定的从其规定。

　　除有关金融租赁公司和其在境内保税地区设立的项目公司经营范围的规定外，我们并未从公开渠道查询到我国法律法规对此事项有其他规定，因此，我们认为金融租赁公司境外子公司处理脱租的租赁物也需要参照适用102号文的规定。

　　4.金融租赁公司转让飞机资产是否必须履行前置评估程序

　　根据《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》的规定，金融企业进行资产转让需委托资产评估机构进行资产评估。102号文规定了可以豁免前置评估的情形，包括有明确市场公允价值的资产交易。

　　实践中，金融租赁公司对于拟转让的飞机资产通常都是依赖AVITAS、Cirium和IBA三大航空业界普遍认可的航空资产评估机构提供的飞机市场价值进行交易，该等评估机构基于强大的航空数据库可为老旧飞机基于其机型、机龄、飞行小时/循环数、维修记录等因素提供公允的市场评估价格，通常三家评估机构给予统一资产的评估价格不会出现实质性的差异，其提供的飞机评估价格是各租赁公司推进飞机资产交易时普遍接受的价格基准。受限于财政部对102号文的解释，我们倾向于认为上述飞机评估机构提供的飞机评估价格可以成为一项市场公允价值;因此，根据102号文的规定，经金融租赁公司论证不会造成国有资产流失且依法依规履行决策程序后，其参照上述飞机评估机构提供的飞机市场价值进行资产转让交易可以不另行进行评估。

　　5.国有商租公司和厂商系国有金融租赁公司的资产转让

　　国有商租公司的资产转让适用国资委关于国有资产转让的相关规定并无争议，但厂商系国有金融租赁公司究竟是根据其主管机关银保监会适用财政部条线的国有金融机构资产转让的相关规定还是依据其控股国有企业股东适用国资委条线的国有资产处置的相关规定，法律法规方面并不明确，据我们了解，市场上确实有厂商系的金融租赁公司处置资产是适用国资委的相关规定。根据《企业国有资产交易监督管理办法》(“32号文”)第四十九条的规定：“国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让行为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、工作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准等做出具体规定，并报同级国资监管机构备案。”根据《企业国有资产法》，国家出资企业性质是国务院和地方人民政府代表国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

　　基于以上并结合我们的项目经验，受限于财政部和银保监会对102号文适用主体的进一步澄清，我们倾向性地认为国有商租公司和厂商系国有金融租赁公司适合作为国家出资企业的子企业来规范。根据32号文的规定，国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理;因此，就国有商租公司和厂商系国有金融租赁公司的资产转让事宜，应根据其所属国家出资企业制定并报同级国资委备案的内部管理制度确定。

　　04、结语

　　102号文将国有金融机构股权资产转让之外的其他类型的资产转让明确纳入监管框架，具有重要意义。然而，在填补监管空白的同时，也带来了新问题，我们会持续关注并做跟踪解读。

　　脚注：

　　[1]全国人大常委会颁布的《企业国有资产法》以及国有资产监督管理委员会和财政部联合颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》均对金融企业的国有资产的管理与监督做了例外性安排，不适用前述法律法规的规定。

　　[2]包括《财政部关于贯彻落实<金融企业国有资产转让管理办法>有关事项的通知》、《财政部关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》、《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》、《金融企业非上市国有产权交易规则》、《财政部关于加强国有及国有控股金融企业境外资产和财务管理有关问题的通知》等。

　　[3]《金融租赁公司管理办法》第26条。

　　[4]《中国银监会关于金融租赁公司在境内保税地区设立项目公司开展融资租赁业务有关问题的通知》第2条。

　　来源：金杜研究院作者：王宁 于幸