对税务行政处罚听证程序体例设置的思考

　　税务行政处罚听证程序是事中监督机制，也是行政相对人的救济途径之一。行政处罚听证程序应当充分保障当事人的陈述权、申辩权和知情权。《听证程序试行办法》依据《行政处罚法》的规定，在第三条和第四条规定了实施税务行政处罚听证如何告知，但是对于《听证告知书》的内容，当事人提出听证申请的方式（书面还是口头），如何确定听证申请的时间均没有作出规定，在实践中难以操作。建议将《听证告知书》内容确定为：1.当事人的违法事实和证据；2.行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定；3.享有要求听证的权利及提出听证要求的期限。

　　《听证程序试行办法》第五条规定，税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点，听证主持人的姓名及有关事项。只规定了一种告知方式，在人员流动性强的今天，实践中不好操作。应当借鉴各地及各部门在实施行政处罚法的具体办法中关于告知的规定，借鉴我国民事诉讼制度规定，在修订《听证程序试行办法》时规定听证前的告知可以采用三种方式：一是书面直接送达。二是邮寄告知。三是公告送达。

　　（二）明确职能分离原则，确定听证主持人的超然地位，规定“听证会组成人员”的产生方式，明确听证员职责和人数。

　　行政处罚法第42条第1款第4项规定了职能分离原则，即“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避”。《听证程序试行办法》规定，税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。

　　但现行《听证程序试行办法》规定过于粗放，因为“非本案调查人员”的范围十分广泛，可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是本机关其他部门的人员，还可以是机关首长。尽管国家税务总局后来将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，仍难以避免这类人员与调查人员接触及受到影响。由于税务听证主持人与案件调查人员同属于一个税务机关，有可能会在听证会举行前，与调查人员单方面接触影响后来听证会的公正性。特别是在法制机构人员担任案件调查人员时，更难以避免这种情况。

　　现行《听证程序试行办法》在主持人人选上实行的仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离，不是彻底的完全职能分离。由于只实行局部职能分离，而税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系，其任命、任职、工资等待遇受制于税务机关领导，没有独立地位。可能使税务听证程序流于形式。因此，为了保证职能分离原则的真正落实，必须在修订《听证程序试行办法》时确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。规定内部法制机构应当脱离调查职能，专职听证和其他功能，体现行政机关内部的分工协作与互相制约，保证程序正义的实现。

　　“听证会组成人员”这一概念，行政处罚法没有规定，也没有提及。《听证程序试行办法》虽提出这一概念，但没有确定“听证会组成人员”指的是哪些人员，从条文规定中也看不出“听证会组成人员”的职责是什么。在实践中有的地方把听证组织者、听证双方当事人、听证主持人等当作税务行政处罚听证组成人员，由于条文规定不明，造成职责不清，争议很大。因此，应当对“听证会组成人员”具体化，增强实践中的可操作性。根据实践经验，结合《听证程序试行办法》确定的基本原则，笔者认为在修订《听证程序试行办法》时，应当将“听证会组成人员”的概念加以明确，确定“听证会组成人员”是以听证主持人为主、由“非本案调查机构的法制机构人员”组成的三人（含三人）以上的奇数小组。为保证听证不流于形式，还可以借鉴人民陪审员制度，规定组织听证的机关可以聘请本单位以外的具有相关专业知识的听证员（律师、税务师等）参加听证。“听证会组成人员”的职责是代表税务机关组织税务行政处罚听证，在听证结束后共同研究处理意见报税务机关负责人。对于分歧意见较大的，可以采取投票确定最终处理意见。这样可以避免由听证主持人一人组织听证活动而可能产生的困难、矛盾及偏差。