最高人民法院“行政审判讲堂”答疑实录

最高人民法院“行政审判讲堂”第二期答疑实录

最高人民法院       2024-04-29

　　编者按

　　4月26日，最高人民法院举办第二期“行政审判讲堂”，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，梁凤云副庭长代表最高法院行政审判庭进行了现场答疑。

　　答疑实录

　　问题1：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，诉讼请求不具体或者所列被告不明确的，人民法院应当如何处理?(提问人：江西南昌铁路运输中级法院章鹏在法官)

　　答疑意见：

　　我们认为，人民法院要在对起诉条件依法审查的基础上，充分履行释明义务，切实保障起诉人合法权利。我分三个层次解答：

　　第一，行政诉讼法规定，起诉须有具体的诉讼请求、明确的被告。符合法定起诉条件是人民法院依法受理行政诉讼案件的法定要求。行政诉讼法第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”诉讼请求不具体、被告不明确等情形，不符合法定起诉条件，人民法院依法可以裁定不予立案。

　　第二，在审查起诉阶段，人民法院应当充分履行指导释明义务。行政诉讼法第51条第3款规定了法院的指导释明义务。即，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》)第55条进一步规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册;坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。据此，人民法院须充分履行审查、指导和释明义务，不宜简单裁定不予立案。

　　第三，对于已进入审理程序的案件，人民法院也应当充分履行释明义务。在审理过程中，经释明原告同意补正相关材料的，人民法院应当及时记录在册。原告拒绝补正的，人民法院应当根据不同情形作出处理：诉讼请求不具体，但诉讼请求的表述不影响人民法院进行实体审查的，应当依法审理后作出裁判;被告不明确，但可以查清其他适格被告的，应当裁定驳回起诉，并在裁定书中明确告知适格被告情况。

　　综上，人民法院要依照行政诉讼法及其司法解释的规定，以解决相对人实质诉求为导向，充分履行指导释明等职责，有效解决“程序空转”问题，防止出现“群众一件事、法院多件案”现象。

　　问题2：在大多数被征收人已经与行政机关达成补偿协议情况下，如何在征收项目正常推进和保护未签订补偿协议的被征收人的合法权益之间寻求平衡?(提问人：山西省高级人民法院行政审判庭程彦斌庭长)

　　答疑意见：

　　我们认为，这一问题从以下三个层次把握：

　　第一，要依法保障未签订补偿协议的被征收人的起诉权利。根据《土地管理法实施条例》第31条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，行政机关与被征收人达不成补偿协议的，行政机关应当作出补偿决定。被征收人可以就补偿决定依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　第二，人民法院在审理过程中，要兼顾公共利益和个人利益的平衡。人民法院要在对被诉征收补偿决定合法性进行审查的基础上，斟酌大多数被征收人已经签约的事实和原告实体权益的保护，依法稳慎作出相应裁判。

　　第三，在被征收人合法权益得到保障的基础上，要稳妥推进公益征收项目。公益征收项目事关公共利益的实现，应当得到及时推进。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

　　问题3：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后的行政机关的备案行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼受案范围?(提问人：重庆市高级人民法院行政庭许鹏法官)

　　答疑意见：

　　我们认为，备案行为是否属于行政诉讼受案范围，需要审查该行为是否对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响。

　　第一，行政诉讼法及其司法解释明确了行政诉讼受案范围的标准。行政诉讼法第12条第1款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。《行诉解释》第1条第2款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的人身权、财产权等合法权益产生实际影响作为判断标准。

　　第二，房屋交易合同网上签约备案，是行政机关行使行政管理职权的行为。《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》(建房〔2018〕128号)第2条第三项规定，实行房屋买卖合同网签备案制度。经网签备案的房屋买卖合同，可以作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税业务等的依据。据此，网签备案行为与当事人的财产权益紧密相连。因此，当事人对行政机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

　　问题4：税务机关认定出票企业虚开增值税发票并作出税务处理决定，受票企业是否有权作为利害关系人申请行政复议?(提问人：辽宁省大连市中级人民法院审监庭王少琨庭长)

　　答疑意见：

　　这个问题，也从三个方面解答：

　　第一，受票企业是否符合行政复议申请人资格，主要看是否与行政行为有利害关系。根据行政复议法第30条第1款的规定，申请人须与被申请行政复议的行政行为有利害关系。根据上述规定，受票企业能否对税务机关就出票企业虚开增值税发票作出的税务处理决定申请行政复议，应当以该税务处理决定是否影响受票企业的权利义务为判断标准。

　　第二，参照相关规章规定，税务处理决定可能对受票企业权利义务产生影响。《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》(国家税务总局公告2012年第33号)规定，纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。因此，税务处理决定将可能导致受票企业从出票企业处取得的增值税专用发票不能作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。据此，上述税务处理决定对受票企业作为纳税人的权利义务有可能产生实际影响，受票企业与上述税务处理决定具有利害关系，有权申请行政复议。

　　第三，在例外情况下，税务处理决定可能对受票企业权利义务不产生实际影响。参照国家税务总局有关规章规定，在出票企业存在虚开增值税发票的情形下，受票企业并非必然不能将取得的增值税专用发票作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。在此情况下，当有充分证据证明受票企业符合上述情形时，税务机关对出票企业的虚开增值税发票行为作出税务处理决定将不会对其权利义务产生实际影响。受票企业不能作为行政复议申请人申请行政复议。当然，在执法实践中，对于行政复议申请人资格不宜采取严格限制的作法，特别是，对行政复议机关已经确认申请人资格的，在行政诉讼中，人民法院要予以充分尊重。要按照新修订的行政复议法的精神，充分发挥行政复议“低成本、高效率、宽口径”的制度优势，推动发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。

　　责任编辑：臧 震 章文英

　　执行编辑：唐斯斯 陆奕铭

　　来源：行政执法与行政审判