总局货物和劳务税司副司长龙岳辉在中税协营业税改征增值税扩大试点有关工作座谈会上的讲话

总局货物和劳务税司副司长龙岳辉在中税协营业税改征增值税扩大试点有关工作座谈会上的讲话
（根据录音整理未经本人审阅）

    根据许会长的要求我简单地把营业税改征增值税新的基本情况给各位介绍一下。我们司是负责牵头这次营业税改征增值税工作的，这个工作实际上从研究到今年上海的试点将近有两年时间了，现在改革的试点情况还是比较平稳的，为了便于各位了解营业税改征增值税的情况，我简单地介绍三个方面的问题。
    一、这次改革为什么会推得这么快，到现在申请试点的地方为什么会这么多，这个方面我想谈谈我个人的体会。
    1994年分税制财政体制改革以后，作为增值税这个最大的税种，改革之初社会舆论、专家学者就提出要进一步地改革。主要说的是两个方面，一个是当时是生产型增值税，固定资产不能抵扣。另一个就是当时是营业税和增值税并重，特别是与生产相关的交通运输业、建筑业等等行业还是征收营业税，增值税的覆盖面不够或者说不宽。简单地说就是一个是深度不够，一个是宽度不够。从深度来说，2009年总局抓住了应对金融危机的这么一个机遇，推出了固定资产的抵扣问题，在很大程度上解决了深度不够的问题。那么剩下来就是广度的问题，因此，1994年改革以后，很长一段时间都在研究、呼吁服务业要进一步地改革。这个广度的问题讲了这么多年，为什么去年能够开始准备今年推出的试点，我觉得是抓住了立法的机遇。我认为是立法推动了这次改革，为什么这么说呢？因为去年全国人大会议上吴邦国委员长宣布了社会主义市场经济体制的法律体系已经建成，在宣布之前全国人大就在梳理各个方面的立法，梳理到财税立法的时候就感觉到作为我们国家最大的税种增值税并没有立法。从这一方面来说，如果说最大的税种增值税没有立法，你向全世界宣布社会主义市场经济体制的法律体系已经建成，好像觉得就这一方面来说，还是不够。那么怎么办呢，全国人大就要求国务院和国务院管理的财政税务部门要对增值税进行立法，提出这个要求以后，国务院很重视，财政部、税务总局也很重视，进行了积极地研究。研究的结果是应该立法，但是从一个完整的法律来说，现在中国是增值税和营业税并重的一个国家，增值税覆盖面还不够充分，在这样的条件下要对增值税立法我们感觉还是覆盖不了整个经济领域。那么就跟全国人大反复地交换意见反复地谈，全国人大的意见是哪怕你们把现在的增值税条例平移过来也要立法。在这么一种情况下国务院领导和全国人大领导进行了沟通，认为技术部门、业务部门讲得有道理，但是人大的要求也很高。为了兼顾这两个方面的意见，国务院领导和全国人大的领导就商量着把增值税立法先列入到立法计划，按照要求十二五期间完成增值税的立法。形成了立法促进改革，增值税边改革边立法，改革推动立法这么一个过程或者说这么一种关系。因此，我们想把增值税改得比较完整以后再来完成增值税的立法，这样的话能够使增值税的链条更充分，覆盖面更广或者说跟国际接轨更靠近一些。同时我认为现阶段推出这个改革也是适应了经济社会发展的趋势，或者说是经济社会发展到一定阶段的必然产物。咱们一直说要进行各个方面的改革，要深化机制体制的改革，要解决机制体制上一些深层次问题，促进和推动经济结构的调整和经济发展方式的转变。这其中就包括解决营业税道道征税，环环征税，重复征税比较严重的问题，因为我们现在要调结构要鼓励发展的很多行业都是我们营业税征税的对象。我想这也是我们作为国家的经济执法部门，负责宏观调控的这些部门应有的一种责任。

    在这种情况下，上海市委市政府的领导看得比较准，上海结合几个中心的建设，结合产业结构的调整，抓住我们要推出这种改革试点的机会，率先跟财政部、税务总局一起，共同研究如何从解决重复征税问题，支持第三产业发展；如何从减轻企业负担，支持企业发展。上海明确提出哪怕是财政在短时间内拿一点钱，也要支持这种有利于经济发展方式转变、有利于经济结构调整的这么一种改革。这样我们三家共同研究，通过报请国务院批准，做了现在这个统一的试点改革的方案。

    上海试点以后，现在正式报了申请的有10个地方。包括北京、天津、重庆、江苏、安徽、福建、厦门、深圳、湖南、海南等。为什么会有这么多的地方比较积极地来做这方面的研究或者申请，我的体会有三个方面的原因。一是国务院有这种号召，在试点的方案里面就明确有一条，上海试点以后各地经过申请经国务院批准可以开展试点，那就是各个地方这个口子都是敞开的，哪个地方都可以申请。二是上海改革初步显现了成效。上海已经完成了三个月的改革，克强副总理明确批示对上海的试点要一个季度、半年度进行全面的评估，及时总结经验教训，及时解决试点存在的问题。从前两个月份我们了解的情况来看，上海整个试点工作运行是平稳的，保证了一月份开票，二月份正常申报，基本上符合试点设计的方案要求。绝大部分扩围的一般纳税人的税负是下降的，所有小规模纳税人的税负是下降的，因为他们的征收率下降了，所有的原来的增值税一般纳税人的税负是下降的。新反映出来的只有一部分的交通运输企业和少数一般纳税人的税负上升。少数扩围的一般纳税人除了交通运输以外的税负上升我们觉得没有太多的问题，因为增值税改革真正的进销项的匹配要有一定的时间，整体的税负是下降的。

    现在上海在不断地反映交通运输业这个问题，我们也在研究，包括北京等相关的省市在做试点安排的时候，进行测算出来的结果也反映有一部分交通运输企业的税负是上升的。我们分析了原因，认为有以下几个方面，一个就是由于企业的资本有机构成不同，我们规定期初存货是不算进来的，这样的话购买设备的时间在试点前还是试点后直接影响到税负。从上海来说，有的企业没有进行设备更新，改革以后它的税负可能有一定的上升；有的企业刚刚改革以后，比如远洋公司买了一条船，那多少年都没有税交。增值税进销项在一定的时间上是不匹配的，我们分析这是属于比较正常的原因。第二个就是管理上的原因。现在有的单位开车到外面去加油，没有取到增值税专用发票，按规定应该可以抵扣的东西自己没拿回来，这也是一个方面的原因。这是因为这些新户对增值税不太了解，财务人员都不太了解，更别说这些业务人员或者司机了。原来我们增值税是要求培训到所有的业务人员，搞业务的人员都要懂增值税，都要能够把增值税发票管理好、取回来，但现在搞业务的人员还不太了解，这个方面也是一个比较明显的原因。第三个就是我们现在扩围的范围还覆盖不够充分，比如像交通运输企业过桥过路费，我们了解大概占交通运输企业成本支出的20%多，有的行业协会说可能占了30%多，反正是占了一定的比例，这个比例还不小，但过桥过路费现在还是征营业税，不能抵扣。既使今后改了增值税，这些收费站拿的那个票又不是增值税发票，怎么处理也是个问题。这就是覆盖面还不够，这些方面的原因直接影响到交通运输行业现在按11%征税之后，企业觉得在一定程度上跟原来征营业税的税负相比是有一定的上升。对这些税负上升的问题上海市委、市政府和市财政的态度是明确的，哪怕拿一点钱也解决这一部分税负上升的问题。他们现在是每个月都在兑现，我了解到2月份已经兑现了一部分，地方政府拿钱解决了企业税负增加的问题。通过正确的安排和地方财政的配套措施，上海营业税改征增值税的纳税人的税负基本上没有上升，很大程度还是下降了。特别是小部分纳税人，税负降了40%，因为原来征5%的营业税，里面含了税，所以现在改征增值税，征收率变到了3%，这样两者加起来税负将近下降了40%。

    前几天局里传达国务院常务会精神，要研究支持小微企业的发展，很重要的一点就是要加快推进营业税改征增值税的试点，我们认为正是因为试点有效果，国务院才有这个要求，真正实现了营业税改征增值税，对支持小微企业发展力度会特别大。

    另外，我们有的地方政府担心试点地区的洼地可能影响到本地企业的流动。比如江苏的苏州，那个市委书记到处呼吁江苏要试点、苏州要试点。为什么，他离得最近，他的企业的性质和规模可能跟上海有一点接近，所以他特别的着急。企业也有这方面的要求了，因为没有试点的地区的税负比试点地区高，企业说，如果说你不干我就到那边去，给地方政府也形成了一定的压力，所以多个方面的因素，我们现在接到的要求试点的地方还是比较多，比较积极，出现这么一种比较好的有利于改革的态势。我们觉得现在整个改革所形成的共识，整个社会的舆论和导向，还是有利于十二五期间完成这个扩大增值税试点的任务，这是我想要汇报的一个方面的问题。

    二、我们这一次改革的主要内容。这个问题我不想讲的太多、太细，改革的内容集中体现在我们几个文件上面，第一个就是方案，第二个是办法，第三个是两个规定，这个我们都发了文件。我想强调，方案是一个全国统一试点的方案，我们是从这个统一试点来考虑的一个统一的方案，并不是为上海量身订作的这么一个方案，上海试点是这个方案，北京的试点也是这个方案，今后全国如果其他地方要试点也是这个方案，这样的话有利于全国统一来推这个事情。没有说地方政府可以根据自己的情况来做试点方案，来开展试点。

    这个方案里面我觉得有一个原则需要注意，就是整体税负不增加或者略有下降。这是国务院的要求，一方面是要完善税制，另一方面是要实行结构性的减税，这一条实际上是结构性减税的一个实质性的内容。但是对这个“整体税负不增加或者略有下降”的要求，包括一些企业、一些舆论特别是一些行业协会在谈这个问题的时候，往往没有正确的去理解和解读这个问题的内涵，引起了社会上的一些误解。我们说整体行业税负不增加或略有下降，那么整体的不增加，现在从上海的情况来看肯定是做到了，但是到一个行业里面增值税资本有机构成不同，管理的水平不同都会引起税负的不一样，或者说整体一个时段他的税负不会增加，但是在某一个时点它的税负会增加。对上海遇到的这方面的情况和在其他地方研究这个问题的时候，我们认为不能一旦觉得自己税负增加了就觉得这个改革不行，就觉得这个改革有问题，就觉得这个政策有问题。事实上整体税负不增加或略有下降，按照我们设计的这种制度来说，这个行业里面有的企业，行业里面有的小类、小行业他的税负可能是增加的也是正常的。不是说一个企业税负增加了，这个行业的设计就有问题，每个企业税负都是下降的这个是做不到的，技术上也是实现不了的。而对这个问题现在各方面的反映是比较多的。我们现在认为有点问题的可能是交通运输业，就是刚才我分析的是由多方面原因造成的，但是一个行业里面有的增加有的减少我们认为是比较正常的。
 
    第二个就是政策的实施办法，这个实施办法就相当于现行的增值税条例和实施细则的关系。对于原有的增值税货物和修理修配劳务适用的是现行的实施细则。扩围的这一部分劳务所适用的就是现在做的这个实施办法，类似于条例细则的规定。当时做这个制度安排的时候怎么样考虑货物或劳务制度的安排，从技术上也是很麻烦的，后来报请国务院批准以后，我们发布了这个类似于条例细则的实施办法，作为我们对现代服务业征税的一个基本的依据。

    另外我们发布了两个规定，一个规定是有关制度衔接的，这个规定从技术上来说我们觉得是最麻烦的，因为在一个地区试点，并且出现了试点地区和非试点地区，像现在上海是试点地区，其他省市是非试点地区。试点纳税人、非试点纳税人在试点地区有，在非试点地区也有，有的缴增值税有的缴营业税，都需要衔接，都需要专门作出制度安排。另一个规定就是优惠政策延续的规定，明确原来的营业税优惠现在全部保留过渡到增值税的优惠政策里面来，针对这方面对原来十多条的优惠政策专门做了一个安排。所以这次营改增整个的制度和政策的安排主要体现在一个方案、一个办法和两个规定里面。后来我们又补充发了一个规定和一个汇总纳税的办法。现在根据上海在政策执行层面的问题来看，大概还有两三个方面需要解决的问题，我们也在研究，如果再把这些问题发一、两个文件明确后，从制度层面来说，各个方面的考虑还是比较周到的，现在回过头来看这次改革整体的安排考虑得是比较成功的。

    三、我介绍申请试点和批准试点方面的情况。这不是一厢情愿的事情，按照国务院领导同志说的要积极地扩大试点，有想法的都可以申请，那么现在这么多地方申请了，但是国务院会不会批，什么时候批，我们心里也没有什么底。我们现在真正在实质性做的就是北京，正在跟北京市一块研究北京试点的问题。对其他要求试点的地方，我们跟财政部税政司一起请了当地财政部门、国税部门的领导同志和主管的处长来开了一天的座谈会，也就是用以会代训的形式，就试点的一些前期要做的准备工作做了一些辅导，也请上海、北京在会上介绍了他们前期的一些工作体会和经验，进行了政策上的一些讨论。我感觉试点的密度往后可能会更大，试点的方式也可能会有变化。现在我们是按地区试点，但是我们业务部门的角度还是认为按行业试点，全国统一在某个行业推行试点有利于规范管理，有利于积累经验。另外试点当中也不是意见就那么统一，征管的问题、财政体制的问题一直都是我们整个税制改革中配套改革两个主要需要研究的问题。不少地税部门认为这个改革直接影响到了地税的征收范围，影响到地方税体系的建设，地税部门的职责怎么进一步的扩大都需要配套的进行研究。还带来了所得税的问题，原来所得税是跟着流转税的主体税种走的，现在把营业税又划归了国税，那么所得税是否也要一起划转，所以这些都是一些连带的反映，都需要统筹地来研究来考虑。

    改革已经起步了，从现在的判断来说整体的运行情况还是比较好的，所以我们有信心进一步地做好营业税改征增值税的工作。

    2012年4月23日