规范取证程序 提高税务行政执法效率

【背景】
福建省福州市仓山区人民法院在审理福州四家企业诉福州市国家税务局要求撤销税收处理决定并退还出口退税款的税务征收行政诉讼案件中发现，福州市国家税务局在对进出口退税违法行为进行处理时存在以下问题：国家税务总局《出口货物税收函调管理办法》第四条规定：“出口货物税收函调工作一律使用出口货物税收函调系统进行。”对于涉嫌骗取出口退税的主要处理依据应是通过出口货物税收函调系统所接收到的供货企业所在地税务机关的复函，退税机关按复函情况分别处理。

但《增值税抵扣凭证协查管理办法》第二条规定：“涉及增值税抵扣凭证税收违法案件的协查是指各级税务机关稽查局在案件检查过程中，案发地稽查局将检查发现有疑问或者已确定虚开的增值税抵扣凭证及相关信息发送给涉案地稽查局，受托方对增值税抵扣凭证所记载的经济事项和反映的经济活动进行检查处理、取得相关证据并反馈协查结果的工作。”

由于税务机关内部管理部门间的职能不同，对处理出口退税案件中涉及发票协查事项，不同部门各自启动不同的协查程序，导致案件处理程序混乱，证据材料的使用效力无法统一，致使税务行政执法的效率大大降低。

仓山法院认为，在现有税收规范性文件之间对税务处理行为的程序规定存在交叉重复的情况下，税务执法人员更应提高程序意识，相关税务机关应当及时将执法中发现的问题层报上级机关，以促使相关立法及规范性文件的完善，进一步规范税务行政执法的取证程序和方式，从而提高具体执法中法律适用的准确性。针对案件审理中发现的问题，仓山法院向福州市国家税务局发出司法建议书。

【建议】
福州市仓山区人民法院司法建议书（2012）仓行司字第3号

福州市国家税务局：
我院在审理福建省出版对外贸易公司、福建超大畜牧业有限公司等四家企业诉贵局榕国税通［2011］2－6、8号《税务事项通知书》的6件税务征收行政诉讼案件过程中，发现贵局在作出税务征管行为时存在以下问题：

一、被诉具体行政行为存在程序瑕疵。贵局在作出榕国税通［2011］2－6、8号《税务事项通知书》时均适用了国家税务总局关于印发《出口货物税收函调办法》的通知（国税发[2006]165号）和国家税务总局关于发布《出口货物税收函调管理办法》的公告（国家税务总局公告[2010]11号）的规定。该两份规范性文件均对出口货物退税作了发函、复函及处理的相关程序规定，在发现出口外贸企业涉嫌骗税时，要求出口企业填报《外贸企业出口业务自查表》，并由主管局长审批后进行发函调查，退税机关在收到复函后，经退税机关负责人审批后对存在涉嫌骗税的企业不得办理出口退税，对已办理出口退税的，应将出口退税款追回。但贵局在作出上述被诉具体行政行为时均未按两份规范性文件规定的程序处理，而是直接根据供货企业所在地国税机关稽查局出具的《已证实虚开通知单》和《确认虚开增值税专用发票的证明》径行作出《税务事项通知书》，贵局所作出的具体行政行为违反了上述规定。

二、被诉具体行政行为认定违法事实的主要证据存在瑕疵。《出口货物税收函调管理办法》第四条规定：“出口货物税收函调工作一律使用出口货物税收函调系统进行。”同时，该办法第十五条也规定：“退税部门收到复函后，经退税机关负责人审批后按照以下方式进行处理。”该两条款均明确规定，对于涉嫌骗取出口退税的主要处理依据应是通过出口货物税收函调系统所接收到的供货企业所在地税务机关的复函，退税机关按复函情况分别处理。而在上述案件中，贵局均依据安徽省国税机关稽查局出具的《已证实虚开通知单》和《确认虚开增值税专用发票的证明》作出不予退税的决定，但该《已证实虚开通知单》系依据《增值税抵扣凭证协查管理办法》第八条规定的涉及增值税抵扣凭证税收违法案件委托协查的结果，而非《出口货物税收函调管理办法》所规定的复函。因此，贵局作出被诉具体行政行为所依据的主要证据的形式存在问题。

上述存在的问题，希望引起贵局的重视。为确保税务行政执法的有效性和权威性，进一步提高税务行政执法能力，特建议如下：

一、加强对执法人员的程序意识培训。在具体行政执法过程中应充分注意行政执法程序的重要性，严格依照法定程序作出具体行政行为，以确保行政执法的效力。

二、依照现有规定，进一步规范税务行政执法的取证程序和方式。针对行政执法中发现的行政规章或规范性文件规定交叉重复的情况及税务内部不同系统间证据使用的效力问题，及时向上一级机关请示汇报，以进一步提高具体执法中法律适用的准确性，提高税务行政执法的效率。

上述建议请贵局研究处理，并将有关情况向我院反馈。

二O一二年十月十八日 

【效果】
福州市国家税务局收到司法建议书后，召集进出口、稽查局、法规等相关部门召开专题会议，对司法建议内容逐条研究讨论并作出以下反馈：
1.市国税局在进口处、稽查局进行了执法专题培训，树立程序优先意识和证据意识，严格按法定程序执法；
2.在处理类似出口退税案件的过程中，将进一步理顺工作程序，使出口退税案件的处理更加规范、高效，符合法律、法规和规范性文件的要求。具体做到：
（1）进一步加强出口退税管理工作，加强内控机制建设，严格按照《出口货物税收函调管理办法》和《增值税抵扣凭证协查管理办法》所规定的程序依法办理；
（2）关于《出口货物税收函调管理办法》和《增值税抵扣凭证协查管理办法》两个文件在程序和适用方面的衔接问题，已层报国家税务总局。

2013年6月19日，国家税务总局制定并下发了《税收违法案件发票协查管理办法(试行)》，进一步规范税收违法案件发票协查工作，明确了发票协查的责任主体及已确定虚开发票案件的协查程序，解决了规范性文件之间在程序和适用方面的衔接问题。同时，国家税务总局废止了2008年5月14日印发的《国家税务总局关于印发〈增值税抵扣凭证协查管理办法〉的通知》(国税发[2008]51号)。