“税收法定”三问

　　“税不够，费来凑”，“如果只是通过税收法定规范了税，而不进一步规范费，企业的税收负担可能不会减轻”

　　我国已明确要在2020年之前全面落实税收法定原则。记者在京、沪、鲁、豫、皖、浙、闽等地调研发现，各界人士在普遍认同这一原则的同时，对于税收法定的落实还有一些疑问：税收法定了，费能不能法定?把税收暂行条例升级为法律，是否就能实现税收法定的目标?税收法定之后，政府如何灵活使用税收工具?

　　收费如何有章可循

　　今年3月，全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经审议通过，对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。

　　记者在各地调研发现，各界人士对此均给予高度评价，认为这是税收法定原则在我国立法实践中迈出的重要一步。但也有部分人士提出了这样的疑问：政府收入的组成不仅仅是税，还有大量的非税收入，收税法定了，收费能不能法定?

　　吴欣(化名)是北京一家税务师事务所的合伙人。近期她在做税收筹划时发现，企业对税收法定普遍欢迎，同时更关心费的法定。“尽管目前十几个税的征收是以条例的形式存在，但毕竟是有章可循。相较而言，收费的随意性较大，且给企业带来的负担并不轻，有些企业的缴费金额与缴税金额几乎差不多。”吴欣说。

　　首都经济贸易大学财政税务学院教授李红霞说，过去有一种说法叫“税不够，费来凑”，在税收法定成为原则的背景下，地方政府还面临较大的增收压力。“如果只是通过税收法定规范了税，而不进一步规范费，企业的税收负担可能不会减轻。”

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文也认为，目前在政府收入中，非税收入依然占较大比重，在落实税收法定的同时，也应通过制定行政收费法的方式，对收费权限、原则、程序以及监督检查作出基本规定。本文来源：瞭望观察网

　　部分受访的专家和企业界人士认为，目前，我国各级政府事权划分仍缺乏法律规范，实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放。而为了适应事权的变化，地方往往会以收费的形式实现财力与事权的匹配。如果不理顺中央和地方的事权财权关系，税收法定在地方的落实可能会遇到困难。

　　李红霞说，现代国家管理体系通常是一级事权对应一级税权，未来应明确中央与地方的税收立法权限和税收征管权限，就地方税的税目税率调整、税收减免等事项作出规定。

　　条例变法律是否完成法定目标

　　多位受访的基层税务工作者表示，他们非常期待税收法定，“有法可依工作干着才踏实”。但如果税收法定仅仅是将现有的税收条例上升为法律，并不能解决实际工作中遇到的所有问题。

　　河南省一位基层税务人员告诉记者，法与法之间“打架”往往让一线征管人员对适用哪个规定感到无所适从。比如滞纳金适用的问题，《税收征收管理法》和《行政强制法》就有不同的规定：前者对滞纳金没有上限要求，后者则规定滞纳金不得超出金钱给付义务的数额(即不超出应缴税款)。

　　不少税务人员认为，《税收征收管理法》是税务工作的“看家大法”，在各税种实现立法之前，应尽快理顺《税收征收管理法》与其他法律条文之间的关系，在此基础上形成完整的税法体系。对此，北京大学法学院教授刘剑文认为，税收法定涵盖立法和执法两部分内容，因此需要将《立法法》与《税收征收管理法》的相关规定结合起来。除了《立法法》对税收立法(含税收授权立法)的要求以外，《税收征收管理法》也应细化税收征纳的制度和程序。

　　北京市地税局局长杨志强说，税收立法的完善，本质上是税制改革成果在法律上的体现。落实税收法定原则应当与深化税制改革结合起来，统筹考虑，同步推进，重点是做好顶层设计，尤其是要做好税法体系的设计。

　　杨志强认为，落实税收法定原则需要一个循序渐进的过程，短时间内废止各税种暂行条例、制定所有税种的法律并不现实。应分清轻重缓急，将条件相对成熟、社会关注度高的税种，如增值税、消费税、房地产税等先行立法，保证立法质量，并以其为标杆，为其他税种的立法提供参考。其他税种也应尽快成立立法小组，加强调研论证，做好准备工作。

　　杨志强等税务部门干部还提出，由于税收立法工作任务繁重、时间紧迫，当前急需加强全国人大及其常委会的组织机制建设，使其具备相应能力。他们建议：一是优化全国人大代表和全国人大常委会委员的知识结构，并考虑增加税收、税法专家在全国人大及其常委会的席位，以提高税收立法的专业性;二是尽快成立专门的全国人大税法委员会，负责税收立法的起草、论证、协调、审议、提案工作，排除行政机关“部门利益”对立法公正的不利影响;三是建立健全开门立法工作机制尤其是立法听证制度，提高人大代表、专家学者和社会公众对税收立法的参与度，延长法律草案向社会公布征求意见的时间，确保税收立法的正义性和可行性。

　　法定与自由裁量如何统一

　　税收的一个重要职能就是调节社会经济，税率调整也因此成为政府调控的重要手段之一。记者调研发现，在现行税种条例上升为法律后，行政机关如何在行使适度自由裁量权的同时保证“权力不任性”，也是各界关注的焦点。

　　在采访中，不少企业反映目前税务行政处罚自由裁量权幅度过大、处罚不公等问题。如，同样是对发票违章的处罚，国税可能罚1000元，地税可能罚500元。虽然都符合法律条文的规定，但对纳税人来说是不公平。本文来源：瞭望观察网

　　北京一家税务咨询公司的税务经理李燕(化名)说，上述现象反映的是税收法律法规落地弹性过大的问题，是对法律尊严的伤害，也与依法治国原则相违背。“税收法定就是要重塑法律的尊严，限制自由裁量权的使用，让权力不能任性。”

　　也有受访人士认为，对税收工具的相机使用不能完全与权力任性划等号，尤其是当前我国正处在经济转型的重要时期，离不开对税收工具的使用。

　　一位税务系统的干部说，在经济下行压力较大的形势下，为扶持小微企业发展，政府减税采取税基减半的方式，其实际效果相当于税率减半。如果采用改变税率的方式，按照立法机关审议的程序，可能要经过较长时间，难以及时发挥税收的调节作用。

　　中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，现代社会的经济实践复杂多样，税法很难跟上实际的变化。在这种情况下，政府及税务部门应保有必要的自由裁量权，关键是如何保证自由裁量权在税收法定的框架下运行。

　　张斌建议，在税收法定的基础上，可在法律上部分授权行政机关，可对一些调控性税种做出适当调整。同时，要赋予和保障纳税人对抽象行政行为提起诉讼的权利，让遭受到不公平待遇的纳税人有渠道对行政机关的自由裁量权进行申诉，以此来监督政府的行为。

　　河南省国税局政策法规处副处长常新友认为，完善纳税人权利救济机制能够较好地协调税收法定与自由裁量权的关系。应落实《行政复议法》和《行政诉讼法》，进一步完善税务行政复议工作体制及和解、调解等制度。