全面、深入、彻底:“营改增”的必然选择

如果说营业税是1994年分税制改革的“尾巴”，那么，当前的“营改增”则是切掉这一“尾巴”的最佳契机。“营改增”作为推进财税体制改革的重头戏，绝不能局限于政策上的修修补补，留下新的“尾巴”，必须坚持全面、深入、彻底的“营改增”改革方向。

自2012年1月1日营业税改征增值税试点改革（以下简称“营改增”）以来，“营改增”在减少重复征税、降低税负和促进产业结构调整等方面取得了明显成效。如果说营业税是1994年分税制改革的“尾巴”，那么，当前的“营改增”则是切掉这一“尾巴”的最佳契机。无论是从税制简化的改革方向、结构性减税的目标，还是加强税收征管降低税收成本的现实考量，坚持全面、深入、彻底的“营改增”改革方向，是“营改增”唯一和必然的路径选择。

全面、深入、彻底的“营改增”是简化税制的必然要求。从现代税制发展的方向来看，简便统一、简化税制成为一条重要的税收原则，这有利于降低税法遵从成本和税收征管成本。在“营改增”过程中，政策制定者也一直将其作为税制改革的重要价值取向。如政策部门一直在研究进一步简并增值税税率和征收率的设计方案，近日财政部、国家税务总局发出通知，简并和统一增值税征收率，除适用5%征收率的中外合作油气田开采原油、天然气外，其他适用6%和4%增值税征收率的，统一调整为3%，并从7月1日起执行。这进一步体现了政策制定者在统一和简并税制方面所作出的努力。

全面、深入、彻底的“营改增”是实现结构性减税目标的必然要求。完善税制，消除重复征税，实现结构性减税自始至终是“营改增”的重要目标。从前期试点运行的效果来看，“营改增”对产业转型升级和结构性减税效果明显。在经济下行压力增大而调结构和转变经济发展方式困难重重的背景下，社会各界更是对通过“营改增”进一步释放改革红利寄予厚望。然而，在试点之初，由于名义税率提高，期初存量资产不能抵扣，扣除项目较少，抵扣凭证难以取得，抵扣不足的矛盾相对突出，导致部分行业，如交通运输、有形动产经营租赁和鉴证咨询业一般纳税人企业税负呈现较大幅度增长，这一状况严重制约了“营改增”效果的体现。改革所带来的问题需要通过深入改革来解决。将全部行业及时纳入试点范围，进一步完善和畅通增值税抵扣链条，增加进项税额抵扣，有效降低“营改增”企业和行业的税负，是实现结构性减税目标的必由之路。

全面、深入、彻底的“营改增”是强化税收征管、降低征纳成本的必然要求。增值税的管理体系是基于增值税“道道征收、环环抵扣”的内在机制，通过增值税防伪税控系统等技术手段，建立一种完整的自发实现监督制约的内控机制，从而充分发挥其防止偷漏税的连锁机制功能。不可否认，其管理体系的建立和运营维护成本相对较高，而且基于增值税链条的传递效应，还会造成风险的扩散和传导，增加税务机关的管理风险。但这只是税制发展过程中的阶段性、局部性问题，不能成为拒绝“营改增”改革的理由。相反，统一全面的增值税管理将会实现税收征管的规模经济，有效降低征纳双方的管理和遵从成本。更为重要的是，全面、完善的增值税管理体系，是增值税抵扣链条对上下游企业征管牵制功能充分发挥的必要前提，是发挥增值税管理体系整体效应的必要保障。

可以说，现在的问题已经不是要不要实行全面的增值税改革，而是如何在统一的增值税体制和框架内优化和完善增值税体系，充分实现“营改增”税制改革的总体目标。笔者建议，从以下几个方面来完善税制，推进改革。

简并税率、简化税制。税率是一个税种的中心环节，标志着征税的深度，推进税制改革必须把简化税率作为一个重要方向。“营改增”试点中新增6%和11%两档税率，加上原13%和17%的税率，累计达到4档，再加上从3%~6%不同档次的征收率，这一方面增加了税制复杂性，增大了多档税率运行的风险；另一方面不符合简易征收的税法原则，破坏了增值税的中性作用。我国现行增值税运行过程中暴露的诸多矛盾和风险，如一般纳税人与小规模纳税人税负的不平衡导致部分企业抵制一般纳税人认定；减免税、简易征收、即征即退和财政返还等优惠政策，产生对税制效应的抵消和分裂；混淆货物和服务类别少缴税款、虚开虚受增值税抵扣凭证涉税违法行为层出不穷等。这一系列的问题，在很大程度上是由于我国增值税税率档次繁多，税负过重，税法遵从成本过高造成的。因此，在税制改革推进过程中，必须牢牢抓住税率改革这个牛鼻子，尽可能简并税率档次，合理设计税率结构，有效降低税务机关征管难度和风险，降低纳税人的税法遵从成本。

控制减免税优惠，畅通增值税抵扣链条。目前所采用的增值税即征即退、减免税、简易征收和超税负财政返还等财税优惠扶持政策，虽对降低企业税负、促进行业发展起到一定作用，但与增值税“环环抵扣、道道征收、征扣一致”的内在机制存在内在冲突。而且，导致增值税抵扣链条对上下游企业征管的牵制功能失效，难以遏制虚开发票和骗税行为的发生。因此，对增值税的优惠政策应与税制框架相适应，严格限定增值税简易征收和减免税范围，原则上取消增值税中间环节产品的减免税和简易征收，这样既能保持增值税链条的畅通，又能在维持整体税负基本不变的基础上，为税率降低创造空间。

提高起征点，降低一般纳税人认定标准。通过合理的政策搭配，给市场主体以不同的政策选择，让其基于市场的考量作出符合自身利益最大化的选择。这样，既能体现对小微企业的扶持，助力小微企业发展，又能优化和完善增值税税制体系，保持增值税收入的总体稳定。对此，可主要从以下两个方面着手：

一是统一税制，提高起征点。统一确定全部增值税销售额作为唯一的起征标准，并在充分调研的基础上，合理提高起征点标准。改变现行按月度或季度确定起征点的做法，统一采用按照年度标准确定起征点，以更契合企业经营的实际，便于政策的落实。对起征点之下的免征增值税，对起征点之上的全额征收增值税。对该免税收入，不得开具增值税专用发票。这既可以减少小规模纳税人代开增值税发票行为，防范代开风险，又可以体现对小微企业的扶持，真正做到轻其所轻，重其所重。

二是统一口径，降低增值税一般纳税人认定标准。改变目前增值税一般纳税人认定中区分货物和应税服务分别确定标准的做法，统一按照全部货物和应税服务销售额来确定。适当降低增值税一般纳税人认定标准，扩大增值税抵扣链条的覆盖面，完善和畅通增值税抵扣链条，充分发挥增值税抵扣链条对加强征管的钳制作用。

强化顶层设计，深化财税体制改革。以“营改增”为突破点，进一步研究和完善财政体制，理顺中央与地方分配关系，倒逼财税体制改革进程的加快。6月30日，中共中央政治局审议通过了深化财税体制改革总体方案，为新一轮的财税体制改革确立了时间表和路线图。“营改增”作为推进财税体制改革的“重头戏”，事关财税体制改革的大局，绝不能局限于政策上的修修补补，留下新的“尾巴”，必须坚持全面、深入、彻底的“营改增”改革方向，按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度体系。这样才能全面完成十八届三中全会财税体制改革战略部署，不断释放改革红利，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平创造良好的税制环境。

作者：谢永健 上海市浦东新区国税局征收管理处副处长、首批全国税务领军人才