中国注册税务师协会关于《中华人民共和国税收征收管理法修订草案[征求意见稿]》修改建议及说明

中国注册税务师协会关于《中华人民共和国税收征收管理法修订草案[征求意见稿]》修改建议及说明

国务院法制办公室：

　　按照《国务院法制办公室关于<中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)>公开征求意见的通知》的相关要求，中国注册税务师协会于近期组织全行业从业人员对《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)进行了深入研究。在广泛听取税务师事务所、注册税务师以及财税领域专家学者的意见基础上，我会拟定了对征求意见稿的修改建议(附后)，现说明如下：

　　第一，征求意见稿中应确立税务代理人的法律地位。税务代理人在促进纳税人依法诚信纳税、维护其合法权益，完善现代化税收征管体系、维护国家税收利益，发挥社会监督作用、维护市场经济秩序中发挥着不可替代的作用，应成为现代税收征管体系中不可或缺的重要力量之一。

　　(一)确立税务代理人的法律地位有利于促进纳税人权力体系的完善。纳税人、扣缴义务人委托税务代理人办理税务事宜，可以帮助其实现依法诚信纳税，并维护其合法权益，应作为其一项重要权利。我国除18个税种的税收法律法规外，每年仅财政部、税务总局发布的政策性公告和文件就超过200份，成为世界上税法体系较为复杂的国家之一，仅凭纳税人自身难以正确理解和掌握。目前，我国企业纳税人已突破4,000万，自然人纳税人随着个人所得税和房地产税制度的改革也将大幅增加。尤其是个人所得税如果改为综合与分类相结合的税制，如果按照美国3.1亿人口有1.4亿个人所得税纳税人的比例计算，我国仅7亿城市人口就将有3.1亿自然人成为个人所得税纳税人;按照美国1.4亿自然人纳税人有100万税务代理人服务推算，我国3.1亿自然人纳税人，至少将要有200万税务代理人。目前我国专门从事税务代理的注册税务师行业仅有10万多人，发展空间巨大。

　　(二)确立税务代理人的法律地位可以促进现代化征管体系的完善。1994年，税务总局就曾根据国际通行作法，提出了“申报、代理、稽查”三位一体的征管新模式。这次征管法修订，充分借鉴了发达国家税收征管现代化的经验，完善了以纳税人自主申报为基础的征管程序，其中税务代理人就是重要组成部分;它不仅能够帮助纳税人依法纳税，同时也可以协助税务机关提高征管质效、堵塞征管漏洞，实现依法征税。

　　(三)确立税务代理人的法律地位有利于促进国家治理体系现代化。党的十八届三中全会提出了完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和能力现代化的总目标。在国家现代化治理体系中，除了要继续发挥政府、企业的作用外，要着重强化社会组织的作用。为此，国务院去年以来，出台了一系列文件多次提到要发挥务师事务所等市场专业化服务组织的监督职能。如，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发[2014]20号)提出“发挥市场专业化服务组织的监督作用。支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行鉴证。”《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)规定“工商行政管理部门抽查企业公示的信息，可以委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构开展相关工作，并依法利用其他政府部门作出的检查、核查结果或者专业机构作出的专业结论。”《中华人民共和国外国投资法[草案征求意见稿]》第一百三十四条指出“根据检查需要，外国投资主管部门可委托会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等专业机构提供验资、审计、鉴证、咨询等专业服务。”可见，国家相关法律法规已明确了务师事务所等市场专业化服务组织的监督作用，需要进一步在征管法征求意见稿中给予明确。

　　(四)确立税务代理人的法律地位有利于与国际通行做法接轨。日本税理士是世界上最早创立的税务代理制度，并且在实践形成了较为完善的《税理士法》，使纳税人能够通过税理士与税务机关专业人员公平对话，形成了纳税人、税理士、税务机关的权利制约机制。韩国税务士法要求纳税人申报所得税时必须提交经税务士编制、签章的税务调整计算书，并给予免除税务调查和延期申报等优惠措施，如不附上税务士编制的外部调整计算表并进行申报，应对其课征“无申报加税”。美国现有5700万企业纳税人、1.4亿个人纳税人，仅有8.8万联邦税务人员，却有100万税务代理人员，并且根据美国联邦税收法典的授权，财政部230号公告明确规定了对税务代理人的注册登记和执业管理。国际上充分发挥涉税专业服务组织作用的法律和经验值得我们借鉴。

　　目前，我国从事税务代理的机构包括税务师事务所、会计师事务所和律师事务所等，其中，又以税务师事务所为主。经过近30年的发展，截至2014年底，我国已有注册税务师120,714人，税务师事务所5,422家，包括4.2万执业注册税务师在内的从业人员突破11万人，全行业经营收入超过140亿元，已发展成为继律师、注册会计师之后我国第三大经济鉴证类专业服务行业。考虑到会计师事务所和律师事务所的法律地位已分别在专门法律中得以明确，建议征管法征求意见稿中对注册税务师及其税务师事务所从事税务代理的法律地位予以明确，使其在开展上述国务院相关法律法规中已明确规定的税务事宜更具有法律效力。

　　第二，征求意见稿中应明确税务鉴证类业务作为税务专业服务机构的法定业务。

　　(一)从主体关系看，税务鉴证类业务具有认定、证明的法律属性，涉及三方关系。按照《民法通则》的规定，代理是按照被代理人的委托行使代理权，体现的是被代理人的意愿，反映的是代理人和被代理人的两方关系。《营改增试点实施办法》[财税字106号(2013)] 对鉴证服务赋予的定义是：具有专业资质的单位，为委托方的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明力的意见的业务活动。税务鉴证类业务是指具有资质的税务专业服务机构以独立第三方的立场、公正地对涉税事项进行专业鉴定和证明，涉及到纳税人、税务机关和税务专业服务机构等三方关系。这也是将税务鉴证类业务作为税务专业服务机构法定业务予以明确的重要理由。

　　(二)从职能作用看，税务鉴证类业务涉及三个安全，应该设置行政许可。由于税务鉴证类业务是依法对纳税人纳税情况的真实性、合法性进行鉴证，其结果直接影响到国家税收利益和纳税人合法权益，因此符合行政许可法关于涉及国家安全、公共安全和公民财产安全可以设定行政许可的规定。

　　(三)从监管方式看，税务鉴证类业务难以通过市场调节保证其质量，必须加强行政监管。税务鉴证类业务的质量判断标准，不同于一般的税务代理服务，不能仅用纳税人满意来衡量，而应该以是否符合税法作为唯一标准。因此，如果仅靠市场机制、行业自律等方式来监督其质量，就会出现市场竞争中“劣币”驱逐“良币”的现象;有必要通过严格的行政监管来实现。为了便于对税务鉴证类业务设置行政许可和实现有效的行政监管，建议将这类业务仅赋予有资质的税务师事务所等税务专业服务机构，而不是所有税务代理人。

　　综上所述，我们建议通过对征求意见稿相关条款的修订，确立税务代理人的法律地位，并将税务鉴证类业务作为税务专业服务机构的法定业务。为此，我会针对征求意见稿第十一条、第十二条、第十三条、第三十六条和第一百三十三条提出修改建议，并建议新增第一百二十六条作为第九章“法律责任”的最后条款。(详见附件)

　　以上修改建议请予考虑。如有需要，请随时与我会沟通。

　　联系人：刘 璐

　　电话：(010)68413988-8307 13611200164

　　税 屋附件：《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》修改建议

中国注册税务师协会

2015年2月2日