综合性税收风险管理非完整性研究（2009）

二为总局于2005年公布的“十一五”期间我国税收发展与改革的三大目标和四项主要任务。

三大目标：
一是提高税收征管的质量和效率，确保税收收入随着经济发展稳定较快增长。
二是通过深化税收改革，落实各项税收政策，使税收制度、征管体制和内部管理机制逐步完善，税收调节经济和调节分配的作用得到有效发挥。三是加强税务系统执政能力建设，增强依法执政、科学执政、民主执政的意识，使各级领导干部的领导水平和执政能力不断提高，广大税务干部的综合素质和工作能力明显提升，税务部门形象有新的改善。

四项主要任务：
（一）大力推进依法治税；
（二）稳步实施税收改革；
（三）进一步强化科学管理；
（四）全面加强干部队伍建设。

三为2008年国际货

表1-3中国国家税务总局制定了战略管理目标[4]

币基金组织为中国国家税务总局制定了战略管理目标（见表1-2）。它将总局使命概括为依法治税，应收尽收，坚决不收过头税，充分发挥税收调节经济和调节分配的作用。战略目标为改进征收和管理、改革组织机构、改进纳税人服务、提高信息化水平、提高员工技能等五项。四为2009年国家税务总局大企业税收管理司在《大企业税务风险管理指引（试行）》中将税务风险管理的主要目标包括：税务规划具有合理的商业目的，并符合税收法律法规；经营决策和日常经营活动考虑税收因素的影响，符合税收法律法规；对税务事项的会计处理符合相关会计制度或准则以及相关法律法规；纳税申报和税款缴纳符合相关法律法规；税务登记、帐簿凭证管理、税务档案管理以及税务数据的准备和报备等涉税事项符合相关法律法规。该文件是最新关于税收风险管理目标的阐述，虽然税收风险管理目标与税务部门的战略目标是有差异的，而且是就企业风险管理的规定。但是，我们将其引入这里确实能够体现国家治税理念的变化和发展。可以明显感受到我国税务部门战略目标与OECD、欧盟是有区别的。这种区别在于我国战略目标更加宏观、更加全面、更加丰富，不仅是针对税款征收这个角度，而且还包括了税制改革、机构设置和队伍建设等很多方面，实际是一个综合性的战略目标。但是，2006年之后，也发生了一定的改变。发展的趋势是更加有针对性、更加突出服务、更加突出以纳税人为中心。这对研讨有很大启发，即在研究税收风险管理时应当在更加广泛的范围内以纳税遵从风险为核心。

税收风险出现的原因有很多解释。OECD2004年指导性文件指出影响税收风险的因素有内外两个部分，内部因素包括税务部门物力资源的变化、政府对修改具体税收立法的态度、税务人员技能的弱点或缺陷；外部因素包括立法、政府政策、公共舆论、社会政治环境和经济形势。欧盟2006年指导性文件做出了类似的判断，外部因素包括立法、公众意见和经济状况，内部因素包括组织、资源、工具和数据接触。

综合上述观点，我们认为我国税收风险的原因包括以下几个方面：

1、税收方针政策导致税收风险。

在我国税收制度中，税收方针政策是占据重要地位的，这一点与其他国家稍有不同。我国的税收方针政策是制定税收法律的指导思想，对具体的税收行政行为也有直接的指导作用。某种程度上，它是一个时期内治税理念的直接体现。税收方针政策应该与社会经济形势的变化而不断改进，从而与社会的经济基础、法制环境、人文行为等因素相适应，一旦，制定的不科学、不符合国情和国际形势，那么就会产生深层次的税收风险。比如各种税收优惠政策的出台都直接体现了国家的税收方针政策，应该重视对市场失灵的矫正、混合公共品私人供给的激励、推动经济增长的导向等方面进行战略性制度安排。而针对个别地区、个别企业、个别行为的单项规定，必然打破市场经济公平竞争环境，出现税收风险。

2、税收立法、执法导致税收风险。

税收立法、执法包括了税收法律法规和规范性文件的制定和实施。税收立法是税收方针政策的直接落实，导致税收风险主要是立法没有体现税收方针政策的精神、立法出现错误、立法出现疏漏等情况。执法过错行为也是产生税收风险的重要原因之一，一种执法过错行为往往同时危害到国家、税务机关及其工作人员和纳税人三个主体，并且导致行政、刑事责任的产生。因此，这两个方面是税收风险管理中值得广泛关注的原因。

3、税务机构的设置导致税收风险。

税务机构设置不当会导致税务机关各部门之间分工合作不科学，使税收管理各个环节相互脱节或者重复管理，税务管理工作秩序发生混乱，从而导致成本增加，出现税收风险。这是体制带来的税收风险之一。

4、税收征管模式导致税收风险。

以前，我们采取过专管员的征管模式，集征管查于一人，出现纳税人纳税意识淡薄、专管员权限过于集中等税收风险；现行的征管查分离模式，采取专业分工、相互制约的模式，又出现了责任意识淡薄、内部程序脱节、信息割裂、管查失衡等税收风险；可见，不同的征管模式也会引起税收风险。这是体制带来的税收风险之二。

5、纳税人行为导致税收风险。

我们所说的纳税人也包括扣缴义务人和其他税务行政相对人。该类风险也就是纳税遵从风险，是纳税人违背法定义务的涉税行为导致的税收风险，是整个税收风险管理的核心。

四、税收风险管理的风险分类问题

风险分类也一个十分复杂的问题，由于标准的不同，存在着许多分类方法。前文已经提供了一种以主体为标准的分类方法，我们认为这是一种比较本质的分类。在这里，我们介绍另外几种典型的分类方法：

1、按照法定义务不同分类。

OECD 2004年指导性文件指出纳税人有四项基本义务包括登记、申报、信息提供和缴纳税款，于是，税收风险也就分为登记风险、申报风险、信息风险和纳税风险。欧盟也采取了这种分类方法，表述为登记风险、申报风险、报告风险、支付风险。

2、按照税收风险的内容不同分类。

税收风险可以分为收入损失风险、行政责任风险、刑事责任风险、失去某种资格风险、失去声誉风险。

3、按照税收风险的原因不同分类。

税收风险可以分为税收方针政策风险、税收立法、执法风险、税务机构设置风险、纳税遵从风险。

4、按照风险发生的层次不同分类。

税收风险可以分为战略风险和战术风险。战略风险包括收入风险、体制风险（征管模式、服务体系等）、政策风险、立法风险、机构及资源配置风险等。战术风险包括税源管理风险、执法风险、纳税行为风险、服务行为风险等。我们研讨所采取的就是这种分类，其优点在于较为贴近税务部门运行的现状，便于分工和落实任务，并且能够比较全面的分析各种重要的税收风险，提出解决的对策和建议。

5、按照风险持续的时间不同分类。

税收风险可以分为突发性税收风险、阶段性税收风险、常态性税收风险。突发性税收风险是由于某种特定因素导致的短期税收风险，通常带有暂时性、突然性的特征；阶段性税收风险是由于经济状态、政策规定、征管手段等发生变化而导致的税收风险，通常是带有可预见性、非重复性的特征；常态性税收风险是存在于税收管理中常见的税收风险，一般风险产生原因较为复杂和深刻，较长时间内无法完全解决。