国地税合作只是次优选择

国家税务总局近日发出通知，要求各级国家税务局、地方税务局加强互相委托代征税收，以降低征收成本，方便纳税。

上世纪90年代的分税制改革后，我国税收划分为中央税和地方税，由此征收机关也相应地划分为国税局和地税局。属于中央的税收由国税局组织征收，属于地方的税收由地税局组织征收。从保证中央和地方的税收，调动中央和地方两个积极性来说，这样的划分无疑是成功的。

但是，如果从税收征管成本和纳税人遵从成本来看，则两套机构的分设，乏善可陈。

国地税两套机构分设加剧了征管矛盾。国税、地税分设后，抢税源、争收入的摩擦时有发生，国、地税两家职责划分不清， 征管职能交叉(管户交叉、征税交叉和稽查交叉)，造成征管矛盾。两套机构分设尤其增加了征管成本。分设国税、地税两套税收管理机构，就是重复设置两个模式相同的税务行政组织，而两个税务行政组织都是政府职能部门，甚至多数时间是面对同一纳税人， 税务机构要重复进行税务登记、税务检查、税款征收等工作， 造成了人力、物力、财力等的浪费，征税成本大幅度上升。征税成本主要包括人员经费、日常公务经费、设备购置费和基本建设费用等。仅就税务人员一项来说， 国地税分设前为66 万人，而分设后达到近百万人(目前正式员工80多万人)。而从基本建设来看，各地国税地税的办公大楼都是最为豪华气派的。一套机构如此豪奢尚且是浪费，而两套机构则是加倍的浪费，徒然增加了征管成本。从国际情况看，中国税收征管成本在8%左右，而其他国家则在1%~2%，有的发达国家甚至不到1%。征管成本如此巨大的悬殊，当然并不完全是两套机构造成的，但是，两套机构无疑严重推高了本来就很高的征管成本。

两套税务机构的设立，也加大了纳税人的遵从成本。所谓遵从成本，是指纳税人为遵从税法或税务机关要求而发生的费用支出，它不但包括货币成本，还包括时间成本和心理成本等。对于一个纳税企业来说，其业务往往既需要缴纳国税也需要缴纳地税，企业必须向国税局和地税局办理两套税务登记，接受两套机构的税务稽查，企业必须安排专人在国税局和地税局分头报税纳税。一些简单的技术问题也造成纳税人的诸多不便。为了纳税而在国税局和地税局来回奔走的纳税人，需要花费不少时间，而对纳税人来说，为纳税而耗费的人力和时间本来就是金钱。尤其值得一提的是，纳税人在两个税务机关来回奔走，心理受到的压力，产生的焦虑和屈辱以及愤懑，更是无法用货币准确衡量的成本。有些企业不得不聘请税务代理机构去专门从事纳税事宜，而这无疑又大大增加了货币成本。

国税和地税两套征管机构的存在，带来如此的征管成本和遵从成本，从当初分设的时候开始，建议合并国地税征管机构的呼声就一直存在。但现在的改革方案表明，合并是不可能的，现在要做的是加强两家征管机关的合作。双方互相委托征收，尽量方便纳税人，让纳税人最好能够“进一家门而办两家事”，不必不断在两家来回奔走。这样的改革，当然给纳税人带来一定的方便，会一定程度上降低纳税人的遵从成本，但两套机构分立给纳税人带来的不方便问题并不能根本上得到解决。

既然国税和地税可以互相委托，让对方征收该自己征收的税款，那么可以肯定 ，国税和地税的业务，是可以合并起来由一个机构去做而无须分为两家机构单独去做的。事实上，由于信息技术的突飞猛进，合并征税变得更为容易了。随着金税工程的进展和互联网的应用，税收征管已经完全计算机化、网络化，税务业务、信息都是透明的，无论由国税办理还是地税办理，最终征收的税款完全可以根据透明的信息和法律的规定在中央和地方之间予以确定和分账。那么，还有什么必要分设国税局和地税局呢？

不过改革确实没有将两个征税机构合并起来，想必仍然有不得不如此的理由。

诚如此前税务机关内部所担忧的，如果两家机构合并，无疑要大量裁撤人员，如今正式职工即达到80多万人的两套机构，如果合并为一家，则可能有数十万人必须重新安置。他们上哪儿去，成为最大难点。

另外，央地关系的互不信任也是重要原因。诚如高层所说，两套机构的分立，充分调动了中央和地方两个积极性。如果两套机构合并起来，则两个积极性可能都保不住。如果地方控制征税，则可能截留挪用中央的税收，“县官不如现管”，管你法律怎么规定，经过我手就必须雁过拔毛；而如果中央政府控制征税，地方政府将不再能够得心应手地取得原由地税局征收的处于灰色地带的税收，以及一些靠违规征收的税收。所以，在法律法规上，区分中央税和地方税并无争议，在征管技术上，将属于中央的税款和属于地方的税款进行分账并无困难。但是，由于中央和地方之间的信任问题，也由于中央和地方都希望通过亲自征税而使自己的利益最大化，那么，国税和地税两套机构，即使是多么的高成本，也仍然继续各自独立存在。也就是说 ，这种结局，只是一种相对次优的选择，是央地博弈中形成的双方都能接受的结果。