《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》为跨境电商带来新机遇

　　2021年9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(“《横琴方案》”)，意味着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的实施进入了新的发展阶段，是丰富“一国两制”实践的重大部署，有利于推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。《横琴方案》在构建与澳门一体化高水平开放的新体系中，为横琴地区跨境电商发展也带来了新的机遇与畅想。

　　一、横琴跨境电商发展历程

　　2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围并成立横琴新区，首次提出“大力支持电子商务企业进入横琴，建立多币种商务交易应用服务平台，提供面向珠澳各类企业的第三方电子商务服务，以及面向珠江口西岸地区专业市场、产业园区、产业集群的电子商务平台服务，建设以横琴为中心的珠江口西岸地区物流信息交换中枢和国际电子商务中心。”自此，跨境电商在横琴新区奏响。随着国家跨境电商政策的逐步丰富完善以及地方政府的大力扶持，横琴跨境电商产业加速发展。

　　跨境电商作为横琴、珠海乃至全国外贸发展的增长点，在横琴粤澳深度合作区的建设中将发挥带动澳门经济的重要作用，其对于货物“一线”放开、“二线”管住的海关监管措施在不断深入完善、提升自由便利化的过程中，也为合作区内跨境电商新模式的创建拓展更广阔的空间。

　　二、“一线”“二线”管理制度对比

　　《横琴总体发展规划》中首次提出对横琴通关制度实行“一线”“二线”分线管理;2013年海关总署第209号署令《中华人民共和国海关对横琴新区监管办法(试行)》(简称“《海关对横琴监管办法》”，2018年进行了修订)中明确海关按照“一线放宽、二线管住、人货分离、分类管理”的原则实行分线管理。此次《横琴方案》强调“合作区实施范围为横琴岛‘一线’和‘二线’之间的海关监管区域”，是对“分线管理”作了进一步明确，并在进出口税收方面参考海南自贸港法律及政策进行优化。

　　与此同时，跨境电商网购保税进口也实行“一线入区”“二线出区”的海关特殊监管，为厘清多个政策之间“一线”“二线”分线管理制度的异同，我们详细梳理条文对比如下，供读者参考：

　　通过上述对比，可以看出《横琴方案》的“一线”“二线”分线管理一定程度上对标了海南自贸港的政策优惠，同时有效承接并优化了《海关对横琴监管办法》的监管要求，例如：

　　1.“经‘一线’进出的货物(过境合作区货物除外)继续实施备案管理，进一步简化申报程序和要素”

　　与“境外与海南自由贸易港之间，货物、物品可以自由进出”不同，从澳门进入横琴粤澳深度合作区“一线”的货物、物品，除过境合作区货物外，仍然要继续按照备案管理，即如1210网购保税进口“一线进境”一样需要向海关申报报关单(即备案清单)，但是《横琴方案》提出进一步简化申报程序和要素，意味着将逐步加快澳门与横琴之间的货物、物品流动，为横琴跨境电商网购保税通关提供更多便利。

　　2.“合作区内企业生产的不含进口料件或含进口料件但在合作区内加工增值达到或超过30%的货物，免征进口关税”

　　《横琴方案》在《海关对横琴监管办法》的基础上对合作区内生产、加工的货物进口关税征收进行了优化。尽管《横琴方案》并没有向海南自贸港一样限定了“鼓励类企业”这一范围，但根据国家发展改革委副主任、粤港澳大湾区建设领导小组办公室副主任丛亮在国新办9月9日新闻发布会上的答复来看，横琴空间有限，并非对所有产业都“来者不拒”，未来仍然要制定“鼓励类产业目录”[2]。这将在一定程度上吸引更多的企业进入合作区开展生产加工业务，从而推动跨境电商商品来源供应基础，也有助于进一步拓展跨境电商商品范围，创新清单外澳门特殊商品(如药品)跨境电商进口试点。

　　3.“经‘二线’进入内地的物品，研究制定相适应的税收政策”

　　海南自贸港最突出的亮点是“离岛免税政策”，在对免税物品免征关税和进口环节税的政策激励下，海南免税商品销售额飞速增长，同时也强力带动了海南岛文旅产业的发展。海南经验对澳门发展文旅会展商贸产业产生了积极引领及示范作用，《横琴方案》提出将就合作区物品进入内地研究制定相适应的税收政策，相关税收优惠举措将促进免税品商店在合作区内建设。免税品商店在合作区内发展将对跨境电商实现商品来源及销售渠道互通互补，有助于澳门乃至葡语国家产品经合作区更加便捷地进入内地市场。

　　三、横琴跨境电商新模式的合规展望

　　(一)合作区内推广“保税进口+零售加工”

　　“保税进口+零售加工”模式是将进口商品的海外末段加工转移到具有保税加工机制的境内综保区，并根据商品加工性质和市场需求，通过跨境电商零售进口、一般贸易进口或者跨境电商零售出口、一般贸易出口方式实现面向消费者零售、定制化销售。《横琴方案》此次提出“在合作区内含有进口料件但加工增值超过30%的产品免征进口关税”，实际上为“保税进口+零售加工”模式提供了政策支持。

　　对于澳门跨境电商企业而言，在横琴粤澳深度合作区开展“保税进口+零售加工”模式将充分利用横琴的高效生产能力，在最大程度保持进口品质的前提下，实现供应链改造，降低经营成本。不过，在推广该模式过程中，合作区内加工企业应当积极与海关沟通，就进口保税料件、初级制成品以及加工成品的电子账册管理以及存放要求进行事前明确，建立符合监管要求的采购、物流、生产、销售监管机制、帐簿单证管理机制、保税仓储机制、核查配合机制及内控提升机制，避免海关行政处罚或刑事责任风险。

　　(二)合作区内生产企业成为“跨境电商企业”

　　《横琴方案》在“发展中医药等澳门品牌工业”中提到：对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”、“澳门监制”或“澳门设计”标志。这在一定程度上为合作区内的境内注册企业生产符合澳门技术标准的“澳门产品”提供了支持依据，将吸引众多澳门本地企业或个人出资入驻合作区。

　　根据486号文规定，跨境电商企业系自境外向境内消费者销售跨境电商零售进口商品的境外注册企业，为商品的货权所有人。由《横琴方案》我们可以适当畅想，未来在合作区内出资注册的生产企业能否被扩展认定为“跨境电商企业”?其生产的标有“澳门”标识的商品，能否作为跨境电商商品直接通过1210网购保税“二线出区”的方式进行销售、从而不执行“首次许可注册备案”的跨境电商优惠监管政策呢?这将涉及到合作区新政策的出台与486号文兼容适用的问题，有待《横琴方案》落实过程中予以进一步明确。从深化落实《横琴方案》的方向进行合理推测，为逐步提升横琴服务澳门的能力、加强横琴与澳门一体化融合，横琴粤澳深度合作区内企业的未来属性将可能逐渐“澳门化”，那么即便在工商注册中仍属于“境内注册企业”，实际上也已经体现出了486号文中“跨境电商企业”的主体特点，即承担商品质量安全的主体责任、消费者权益保障责任等。

　　此外，合作区内的生产企业因其实质上仍属于“境内注册企业”，无需像486号文现行规定中的“跨境电商企业”(境外注册)一样，即须委托一家在境内办理工商登记的企业，由其在海关办理注册登记，承担如实申报责任，依法接受相关部门监管，并承担民事连带责任。合作区内的生产企业自行在海关注册登记后，可以将486号文要求的“境内代理人”身份融为一体，给监管带来更多便利。从这一角度而言，合作区内企业成为486号文中“跨境电商企业”的延伸适用主体也更加合理，更能凸显横琴特色优势。

　　(三)合作区内开展澳门中医药跨境电商零售进口试点

　　《横琴方案》重点强调了发展中医药等澳门品牌工业，并提出研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程。除此之外，为澳门中医药打开跨境电商的快捷渠道也值得横琴开发管理机构进行考量。目前跨境电商零售进口至内地的商品仍然须在《跨境电子商务零售进口商品清单(2019年版)》范围内，而涉及医药的主要商品类别有中药酒、清凉油、橡皮膏等，并不能完全满足澳门中医药发展的需求。近年来，北京、河南陆续开展跨境电子商务零售进口药品试点，在多部门制定的试点目录范围内的药品，可以通过跨境电商方式零售进口。横琴可以在北京、河南的试点经验上，基于现有澳门产品区内生产优势，考虑拓宽澳门中医药产品跨境电商零售进口的试点目录，进一步扩大澳门中医药产业在内地的消费市场。

　　如开展试点工作，合作区主管部门应强化对合作区内澳门中医药产品生产企业进行资质及体系审核，包括但不限于产品风险防控体系、售前售中售后服务体系和质量追溯保障体系。此外，合作区还应当考虑如何平衡澳门与内地之间中医药产品技术标准的差异，以及药品质量管理、药品标签说明、医药广告宣传等内地相关法律法规与澳门法律法规之间的融合适用问题，尽快明确合作区内企业的特殊监管要求，避免老规定制约新发展。

　　(四)合作区内强化“网购保税+新零售”

　　486号文规定，原则上不允许网购保税进口商品在海关特殊监管区域外开展“网购保税+线下自提”模式，由此在实践中大部分的跨境电商“体验店”设置在距离消费中心远、顾客体验率低的区域范围，有部分的跨境电商为了解决区域内体验店经营困境，将部分的“体验店”设置在远离区域的中心城区，但是这种模式只能实现展示作用，并不能在中心城区“体验店”按照跨境电商模式交易并发货。这一度限制了“网购保税+线下自提”业务的发展壮大。而《横琴方案》则为这一模式提供了沃土，横琴粤澳深度合作区天然具备海关监管区域的条件优势，在相关物品税收政策尚未研究制定的阶段里，以跨境电商商品模式进入内地，享受跨境电商税收优惠无疑是另一种消费鼓励。随着横琴不断深化建设，未来内地的消费者将在横琴以跨境电商方式线下购买澳门乃至其他国家的跨境商品，横琴跨境电商的消费体验及消费收益将获得新的提升。

　　然而，同海南“离岛免税政策”一样，横琴大力发展跨境电商的同时也要严格监管刷单、拆单、代购、水客走私等违法风险，如实申报、依法纳税仍然是消费者和跨境电商企业所必须遵守的合规正道。

　　四、结语

　　正如习总书记所言，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。而善用政策优势，创新跨境电商模式，让澳门乃至葡语国家的产品更便捷地进入内地，也是维护和推动澳门经济发展的有效路径。

　　在“一国两制”的大框架下，在“一线”与“二线”之间，让内地与澳门一起，共造横琴，奏响跨境电商的新乐章。

　　*本文对任何提及“澳门”或“澳门特别行政区”的表述应解释为“中华人民共和国澳门特别行政区”。

　　脚注：

　　[1]《关于扩大跨境电商零售进口试点、严格落实监管要求的通知》(商财发〔2021〕39号)将跨境电商零售进口试点扩大至所有自贸试验区、跨境电商综试区、综合保税区、进口贸易促进创新示范区、保税物流中心(B型)所在城市(及区域)。

　　[2]国新办举行横琴、前海开发建设情况新闻发布会http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/46796/index.htm