“营改增”之后的税收收益如何分配？

　  当前，税制改革的一个重要热点是交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税，简称“营改增”。改革的理由主要是营业税和增值税的并行征收，造成产业间税负不公平、增值税抵扣链条中断和抑制服务业发展等。就目前来看，社会各界乐见其成，期望改革能获得完善税收体系、促进产业结构调整的结果。

　　社会问题永远是一个问题套着另一个问题。从历史经验看，一种改革不可能一劳永逸地解决所有问题。在易卜生的著名戏剧《玩偶之家》中，娜拉一直被丈夫视为玩偶而不自知，但是有一天当意识到这一点后，她以高傲的姿态离家出走，剧情就此结束，似乎娜拉从此会得到永久解脱。但是鲁迅先生犀利地指出，如果妇女在社会上得不到相应的经济地位，那么娜拉出走之后的结果，要么是饿死，要么是返回家庭。为此，鲁迅先生发表了著名的演讲《娜拉走后怎样》。对于一项对经济影响很大的改革，我们应该考虑：“营改增”之后会怎样？分析这个问题，可以从增值税和营业税对经济增长方式的影响谈起。

　　目前我国增值税是共享税，实行中央政府与地方政府75∶25分享。从以往的经验看，这种体制容易推动产业过剩现象形成。原因在于，我国经济增长的一个重要特点是地方政府在其中起着重要主导作用，增值税部分分成归地方政府所有，会促使地方政府从财政利益角度推动高税企业发展。从产业角度看，第一产业产值低，地方政府没有动力去主导。第三产业大部分是服务业，具有规模化经营程度低、主要依赖市场的发育和以劳动密集型产业为主的特点，地方政府推动第三产业发展的手段并不多。而第二产业特别是工业，具有政府推动作用明显、见效快和增值率高等特点，地方政府具有很强的动力去推动工业投资，其实施办法也很多，如低价出让土地、作隐性的税收返还和协调金融部门给予扶持等。这样做的好处是，作为纳税人的生产企业经营地固定，生产环节商品增值率高，工业投资增长既给地方政府带来一笔可观的增值税收入，又会拉动当地生产总值增长，并且这两者均是当前政绩考核机制中政府官员最为看重的。而生产环节的增值税作为价外税，又容易发生税收转嫁，税收增长部分会转嫁给下一环节（如商品批发环节），对当地经济的负外部性影响很小。当所有地方政府都如此考虑时，各地就会竞相上马大型工业项目，开展大量工业投资，最终导致重复建设和产能过剩。这会使经济增长方式难以实现转变。当前，我国汽车、造船和电解铝等行业产能过剩现象已经非常严重。如果不调整增值税政策，仅靠产业政策来控制和引导产业发展方向恐怕难以达到理想效果。

　　就营业税而言，我国营业税过度依赖房地产市场发展，这会刺激地方政府采取各种手段推动房地产投资。目前营业税归地方政府所有，它是地方政府第一大税收来源，约占地方税收总额的33.7%.营业税九大税目中包括建筑业和销售不动产业，两个税目并存会对建筑收入产生双重征税问题。比如，房地产商建设一个价值1亿元的住宅小区对外销售，房地产公司需缴纳销售不动产营业税500万元（税率5%）。同时，假定房地产公司需付给建筑公司建设支出8000万元，那么建筑公司又需缴纳建筑业营业税240万元（税率3%）。由于这种双重征税机制的存在，房地产业发展会带来地方税收高速增长，如2011年两者税收占营业税收入的49%.因此，刺激房地产业发展就成为追求税收最大化的地方政府的理性选择，其后果是推动经济的“房地产化”形成。

　　看到这些问题，我们自然会意识到，“营改增”并没有缓解这些问题。原因在于，“营改增”涉及中央政府和地方政府之间的利益调整，原来的分享体制是营业税归地方政府所有，增值税实行75∶25分成。现在将营业税部分税目划为中央税，那么就会大大减少地方政府财政收入。尽管新的分配方案尚未出台，不过主导意见是改变管理后，原先属于营业税收入、现在属于增值税收入的部分仍归地方政府所有。这种措施明显带有过渡痕迹，原先体制下增值税推动工业产能过剩、营业税推动房地产投资扩张的现象仍得不到有效缓解。那么，我们必须认真思考“营改增”之后中央政府与地方政府的税收收益分配方案。

　　在不开征新税的情况下，改革就面临一对矛盾：为降低地方政府对房地产业的依赖，应将营业税下的建筑业和销售不动产业全纳入增值税管理，这样为弥补地方政府税收缺口，势必要扩大地方政府分成比例，其结果是更强化了增值税对产能过剩的影响机制；如果按改革方案，只将交通运输业和6个现代服务业纳入增值税征税范围，那么就意味着对现行体制的弊端视而不见。

　　对此，笔者认为，可选择的办法有两个，或是大规模开征新税作为地方税，或是改变增值税分享办法。大规模开征新税易引发社会各界强烈抵制，在此姑且不论。改变增值税分享办法的意图是改变对地方政府的激励机制，使得新分享体制既能抑制地方政府对推动工业投资的激励，又能满足地方政府的财政需要。对此，可以“三箭齐发”，措施有：第一，进一步扩大增值税征税范围，将建筑业和销售不动产业全部纳入增值税管理，营业税只保留少部分税目；第二，总的中央政府和地方政府的增值税分享比例改为60∶40；第三，地方政府取得增值税的分享收入不是依据当地实现的增值税收入，而是依据当地社会消费品总额占全国社会消费品的比例来确定，这样可以促使地方政府完善消费设施，降低对工业投资的依赖。

　　当然，对于影响巨大的改革，这种方案的可行性和细节仍需开展广泛的讨论。不管怎样，“营改增”之后的问题需引起我们极大的关注。

　　作者：中国人民大学财政金融学院教授、硕士生导师