适应税收征管实际需要 完善账簿凭证管理规定

    现行税收征管法自2001年修订施行以来，对于加强账簿凭证管理，深化税源监控，发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，税源专业化管理改革深入推进，现行账簿凭证管理规定与征管实践不适应的情况日益突出，客观上需要加以修订和完善。

    税收征管法对账簿凭证管理规定的立法不足

    建账认定标准模糊。税收征管法第十九条、第二十条对建账标准只是笼统地规定“规模小”、“确无建账能力”情形可以不建账，这种模糊说法给实际操作带来诸多不便，导致基层税务机关自由裁量权过大，也给别有用心的纳税人以可乘之机。

    相关术语表达欠规范。一是“记账凭证”表述不完整。“记账凭证”作为会计术语，在税收征管法第二十四条、第五十四条、第六十条、第六十三条等条款中表述有七处，在实施细则中表述有四处。遗憾的是，仅有实施细则第二十七条一处提及“会计凭证”概念。从立法本意上看，税收征管法所提“记账凭证”其实就是“会计凭证”。会计法第十四条，审计法第三十四条、第三十九条，以及财政部《会计基础工作规范》规定，会计凭证包括原始凭证和记账凭证，记账凭证应当根据经过审核的原始凭证及有关资料编制。由此可见，税收征管法对记账凭证与其他重要财经法规的表述不一致。

    二是“其他有关资料”表述略显笼统。尽管税收征管法第六十条、实施细则第九十六条对纳税人未按照规定设置、保管和报送“有关资料”的法律责任进行了明确，但对其范围未进行具体界定。税务机关在查处账外经营过程中，经常发现不少纳税人在生产经营中使用出库单、领料单、送货单、收款收据等反映货物、资金流动的内部核算凭证，但有的纳税人不妥善保管这些内部核算凭证，有的甚至故意销毁以逃避税收检查。

    三是“财务会计报表”涵盖面较窄。税收征管法第二十五条及其实施细则第三十四条提到了“财务会计报表”，而会计法和国务院《企业财务会计报告条例》却用“财务会计报告”这一提法。尽管只有一字之差，但财务会计报表与财务会计报告有较大区别，财务会计报表包括资产负债表、损益表、现金流量表或财务状况变动表、附表和附注。财务会计报告是企业和其他单位向有关方面及国家有关部门提供财务状况和经营成果的书面文件，由会计报表、会计报表附注和财务情况说明书组成。由此可见，财务报表是财务报告的主要部分，不包括董事报告、管理分析及财务情况说明书等列入财务报告或年度报告的资料。但在税收征管实践中通过财务会计报告才能全面和完整地反映会计财务核算信息，才能更好地便于税务机关实施税源监控。

    核算软件备案的可操作性不强。近年来，随着信息化水平的不断提高及企业会计制度的统一，更多纳税人选择采用软件进行会计核算，但实际报送税务机关备案的企业并不多。税收征管法第二十条要求纳税人将会计核算软件向税务机关备案，实际执行中存在较大的困难。分析其原因，主要有四个方面：一是有些跨国企业在我国境内经营地仅有会计核算终端，例如跨国连锁餐饮公司，就无法报备会计核算系统，使得报备要求事实上无法落实。税收征管法2001年修订时这类现象并不明显，但目前迫切需要从制度层面上解决。

    二是会计软件报备规定不具体，征纳双方对报备的具体标准和操作理解难以把握，纳税人不经反复提醒和要求，也很少有主动到主管税务机关及时备案。

    三是部分会计核算软件后台存在反结账功能，违反了财政部《会计核算软件基本功能规范》的规定，使税务机关的取数不具有真实性和可查性。

    四是会计核算软件不能拷贝，软件开发商基于商业和版权方面的考虑，导致即使企业将软件报税务机关备案，税务人员也难以进行实质性查阅或查询，基层税务机关也只能把说明书目录复印存档，失去备案的应有之义。

    完善账簿凭证管理规定的具体建议

    清晰界定纳税人建账标准。依法建账不仅是税法的强制要求，也是加强经营管理，促进纳税人提高税法遵从度的需要。税收征管法可授权国家税务总局按纳税人所属期的营业额、雇员人数，以及有无会计人员、会计人员是否有从业资格等建账标准进行明确界定。同时，对是否从事生产经营的纳税人在建账标准上进行区别对待。

    规范相关用语表述。科学界定“其他有关资料”的范围。对税收征管法第二十四条中的“其他有关资料”作出明确解释，由实施细则进行具体解释，或由实施细则授权国家税务总局视形势发展进行解释。“有关资料”的范围至少应包括纳税人在生产经营中使用的出库单、领料单、送货单、收款收据等反映货物、资金流动的资料。至于“财务会计报表”提法，从2008年1月1日起施行的企业所得税法已作出适应性调整，该法第五十四条第三款规定，企业在报送企业所得税纳税申报表时，应当按照规定附送财务会计报告和其他有关资料。税收征管法也应与企业所得税法、会计法、审计法等财经法规相衔接，将“报送财务会计报表”改为“报送财务会计报告”。

    细化会计核算软件备案规定。从增强税务管理的可操作性出发，可以增加以下几个方面的内容：一是从法律层面授权财政部和国家税务总局联合制订相关部门规章，要求会计核算软件开发商将软件开发程序直接报备至财政部和国家税务总局，并签订保密协议，基层税务机关可以从中读取相关涉税数据，但仅限于税务管理，不得用于其他方面。二是增加会计核算软件的反结账功能等禁止性条款，为涉税数据采集和应用清除功能障碍。三是明确纳税人在选择、使用会计核算软件申报纳税时应负有的权利与义务。四是明确税务机关对电子数据实施检查时享有的权力。例如在税务机关实施调账检查时，可以调取企业存储有电子财务数据的电子设备。也可以依法对企业相关电子设备进行封存、转移和保护。五是对会计核算软件备案实行由独立的第三方专业鉴证制度。

    作者单位：江苏省扬州市地税局