（2020）辽行再9号 大连BST矿产品加工厂诉大连保税区管理委员会、大连保税区二十里堡街道前半拉山村民委员会履行征收补偿协议再审行政判决书

　　发文机关：辽宁省高级人民法院

　　发文字号：（2020）辽行再9号

　　发文日期：2020-07-08

辽宁省高级人民法院行政判决书

(2020)辽行再9号

　　再审申请人(一审原告、二审被上诉人)：大连贝BST产品加工厂，住所地大连保税区二十里堡街道十三里村。

　　投资人：**，该厂厂长。

　　委托诉讼代理人：郭秀杰，辽宁慧之林律师事务所律师。

　　再审申请人(一、二审第三人)：**，女，1967年12月21日出生，汉族，住址大连市中山区。

　　委托诉讼代理人：郭秀杰，辽宁慧之林律师事务所律师。

　　被申请人(一审被告、二审上诉人)：大连保税区管理委员会，住所地大连保税区黄海西四路205号。

　　法定代表人：刘爱民，该管委会主任。

　　委托诉讼代理人：姜振武，该管委会工作人员。

　　委托诉讼代理人：安德智，辽宁善成律师事务所律师。

　　被申请人(一审第三人、二审上诉人)：大连保税区二十里堡街道前半拉山村民委员会，住所地大连保税区二十里堡街道前半拉山村。

　　法定代表人：吕德健，该村委会主任。

　　委托诉讼代理人：隋明申，该村委会委员。

　　委托诉讼代理人：赵基起，辽宁渡环律师事务所律师。

　　再审申请人大连贝BST产品加工厂(以下简称贝斯特加工厂)诉被申请人大连保税区管理委员会(以下简称保税区管委会)、大连保税区二十里堡街道前半拉山村民委员会(以下简称前半拉山村委会)、原审第三人**履行征收补偿协议一案，原经大连市金州区人民法院于2017年8月17日作出(2016)辽0213行初65号行政判决。前半拉山村委会不服，向大连市中级人民法院提起上诉。大连市中级人民法院于2017年12月7日作出(2017)辽02行终512号行政裁定，撤销原判，发回重审。大连市金州区人民法院于2018年6月11日作出(2018)辽0213行初1号行政判决。保税区管委会及前半拉山村委会不服，均向大连市中级人民法院提起上诉。大连市中级人民法院于2018年10月11日作出(2018)辽02行终371号行政判决。贝斯特加工厂及**不服，均向本院申请再审。本院于2020年4月2日作出(2019)辽行申82号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。再审申请人贝斯特加工厂及**的共同委托诉讼代理人郭秀杰，被申请人保税区管委会的委托诉讼代理人姜振武、安德智，被申请人前半拉山村委会的委托诉讼代理人隋明申、赵基起到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原一审法院经审理查明，大连市金州区二十里堡镇前半拉山村西山白云岩矿(以下简称西山白云岩矿)是一座矿山的名称，该矿山位于大连保税区二十里堡街道前半拉山村。贝斯特加工厂系个人独资企业，投资人为**。自1999年至2010年，贝斯特加工厂向政府主管机关缴纳采矿权价款后对西山白云岩矿进行开采，开采所得白云岩用作该厂原料。上述期间，政府主管机关颁发的数份采矿许可证均记载，采矿权人为西山白云岩矿、矿山名称为西山白云岩矿、经济类型为集体企业。但实际上，不存在以西山白云岩矿为名称进行工商登记的企业。2010年，保税区管委会对贝斯特加工厂厂区以及西山白云岩矿进行征收。2016年9月27日，大连保税区汽车产业园区管理办公室(以下简称汽车产业园管理办)与贝斯特加工厂签订征收补偿协议，协议约定：对贝斯特加工厂的原料采集地矿产价值和停产经营损失给予补偿，补偿价格为6936800元;鉴于贝斯特加工厂的采矿许可证上载明的经济类型是集体，故暂不下发补偿款，待法院裁决后再下发。2017年，汽车产业园管理办被撤销。

　　原一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。《中华人民共和国物权法》第六十条、第一百二十三条规定，属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。依法取得的采矿权受法律保护。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权的不同而改变。根据上述法律规定，被征收前的西山白云岩矿存在三项物权：1、矿产所依附土地的所有权，由前半拉山村委会代表集体行使;2、矿产的所有权，属于国家所有;3、采矿权。保税区管委会对西山白云岩矿的征收，实际上包括两部分内容：对矿产所依附土地的征收以及对采矿权的征收。对矿产所依附土地的征收补偿不属于本案审理范围，当事人可另行处理。关于采矿权的征收补偿问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产被征收致使用益物权消灭的，用益物权人有权获得相应补偿。据此，西山白云岩矿的采矿权人有权获得补偿。本案当事人对采矿权的归属有争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，该院对采矿权的归属一并审理。《中华人民共和国民法总则》第五十八条、第一百零三条规定，法人应当依法成立。非法人组织应当依照法律的规定登记。《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三条规定，申请企业法人登记，经企业法人登记主管机关审核，准予登记注册的，取得法人资格。采矿权作为一项民事权利，只有民事主体才能享有。西山白云岩矿并非自然人，亦非依法登记的法人或非法人组织，故其不是民事主体，不能享有采矿权。采矿许可证关于采矿权人为西山白云岩矿、经济类型为集体企业的记载错误。依据贝斯特加工厂向政府主管机关缴纳采矿权价款并对西山白云岩矿进行开采、所得白云岩用作该厂生产原料的事实，可以确认贝斯特加工厂为采矿权人。前半拉山村委会并未缴纳采矿权价款，也无证据证明贝斯特加工厂系以前半拉山村委会的名义缴纳采矿权价款，故前半拉山村委会未取得采矿权，不具备将采矿权承包的前提，对其关于将西山白云岩矿承包给贝斯特加工厂的主张不予采纳。由于采矿权与停产损失紧密相关，故涉案征收补偿协议将采矿权与停产损失合并确定补偿价格的做法合理。协议约定补偿价格6936800元，是当事人真实意思的表示，无证据证明该价格明显不合理，因此涉案征收补偿协议合法有效。汽车产业园管理办已被撤销，保税区管委会应承担涉案征收补偿协议约定的义务，给付贝斯特加工厂征收补偿款6936800元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，判决：保税区管委会于本判决生效后三十日内给付贝斯特加工厂补偿款6936800元。案件受理费60358元，由保税区管委会负担。

　　原二审法院经审理查明，2010年3月1日，保税区管委会作出2010年第1号《拆迁公告》，主要内容为：经保税区管委会研究决定，现对二十里堡街道二十里村、十三里村、前半拉村、韩家村所属的企业实施征迁，由保税区重点工程建设指挥部组织实施，根据大保管发(2010)13号《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》进行拆迁安置补偿。2016年4月14日，保税区管委会党工委、办公室印发《专题工作会议纪要》，主要内容为：2016年3月14日，党工委委员、管委会副主任陈玉石主持召开贝斯特加工厂动迁工作专项协调会。汽车产业园管理办依据辽宁新华资产评估有限公司的评估意见，于2013年取得评估结果并向对方抛盘，贝斯特加工厂评估价值为4266310元，西山白云岩矿按当时的政策补偿一个采矿周期评估价值为6936800元，合计11203110元。国家调整矿产资源评估政策后，原评估机构不能再出具评估报告，而辽宁省仅有的一家矿产评估机构拒绝为动迁的矿产进行评估。与会各部门充分发表意见后，会议决定：贝斯特加工厂按照评估价格补偿4266310元。矿产价值和停产经营损失估算共计6936800元，以差异化方式补偿。由于西山白云岩矿的采矿许可证上有集体企业字样，矿管部门不能明确西山白云岩矿的权属，建议报请保税区管委会同意补偿矿产价值和停产经营损失共计6936800元，经法院裁决后由保税区管委会予以支付。2016年9月27日，汽车产业园管理办作为甲方与作为乙方的贝斯特加工厂签订合同编号为汽拆2016-003的《征收补偿协议书》。该协议第二条、第三条约定，甲方依据保税区管委会主任办公会决定，拟对贝斯特加工厂的原料采集地矿产价值和停产经营损失给予补偿，确定补偿价格为6936800元。鉴于贝斯特加工厂原料采集地前半拉西山岩矿的采矿许可证上记载的经济类型为“集体”，故甲方暂不下发补偿款，待法院裁决后甲方在30日内下发补偿款。2017年，汽车产业园管理办被撤销。贝斯特加工厂自认已领取4266310元的工厂补偿款，现因6936800元矿产价值和停产经营损失的补偿款未予发放而提起本案诉讼。

　　另查明，西山白云岩矿坐落于现××保税区(××大连市××)××街道前××山村。1999年10月25日，大连市金州区矿产资源管理办公室(以下简称金州区矿管办)同意西山白云岩矿的变更申请，变更项目为企业法人，将辽矿采金字(1993)第(2)30277号《采矿许可证》(有效期为1993年3月至2001年2月)变更为辽矿采金更字(1999)第(2)30775号《采矿许可证》(有效期为1999年10月至2001年9月)，上述变更申请的企业负责人处有**签名。辽宁省地质矿产局于1999年10月25日颁发的辽矿采金更字(1999)第(2)30775号《采矿许可证》记载，准许西山白云岩矿在前半拉山村西山规定范围内开采白云岩矿，有效期自1999年10月至2001年9月;隶属关系前半拉山村，企业性质集体。1999年11月10日填写的2102130040062号《采矿权申请登记书》封面处的采矿权申请人为西山白云岩矿，其上有前半拉山村委会的印章;申请表中的采矿权申请人为**，经济类型为集体。金州区矿管办于2000年8月31日颁发的2102130040062号《采矿许可证》记载，采矿权人西山白云岩矿，矿山名称西山白云岩矿，经济类型集体，有效期限自2000年8月至2002年8月。2004年，大连市金州区规划和国土资源局与西山白云岩矿签订大金矿采出字(2004)003号《采矿权有偿协议出让成交确认书》，主要内容为：依据《中华人民共和国矿产资源法》、《辽宁省矿产资源管理条例》、《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)〉的通知》及有关法律法规的规定，金州区规划和国土资源局矿产资源管理办公室将西山白云岩矿采矿权出让给西山白云岩矿。采矿权有偿取得期限三年(2004年9月-2007年9月)，西山白云岩矿的法定代表人处有**签名。金州区矿管办于2007年9月1日颁发的2102130730005号《采矿许可证》记载，采矿权人西山白云岩矿，矿山名称西山白云岩矿，经济类型集体企业，有效期限自2007年9月至2010年9月。上述期间内，向矿产资源管理部门缴纳采矿权使用费等相关费用的单位均为西山白云岩矿。**于2002年12月10日提出的《企业名称预先核准申请书》载明，申请企业名称为大连市金州区二十里堡镇前半拉山村西山白云岩矿，经营范围为采矿，全体股东签字公章处有**签名，该申请未有核定结果。经一审法院查询大连金普新区、大连保税区、二十里堡街道相关工商注册登记部门，均无西山白云岩矿的注册登记。贝斯特加工厂为个人独资企业，投资人为**，成立时间为1999年8月30日，经营范围为非金属矿产品加工。

　　原二审法院认为，本案系贝斯特加工厂提起的要求保税区管委会按照约定履行行政协议的案件。行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，涉案征收补偿协议的签订主体虽为汽车产业园管理办，但其不具有法律、法规或者规章授权的征收补偿职责，且根据协议第二条之约定可知，该协议是根据保税区管委会主任办公会议决定而签订，故涉案征收补偿协议应视为汽车产业园管理办基于保税区管委会的委托而签订，相应的法律责任应由保税区管委会承担。

　　在审查贝斯特加工厂的诉讼请求是否成立之前，首先应当对涉案征收补偿协议是否合法进行审查。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记;但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条、第十二条规定，《矿产资源法》及本细则中下列用语的含义：采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。申请开办集体所有制矿山企业、私营矿山企业及个体采矿的审查批准、采矿登记，按照省、自治区、直辖市的有关规定办理。自1998年2月12日起施行的《矿产资源开采登记管理办法》第五条、第六条第三款规定，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：(二)采矿权申请人资质条件的证明;准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。《辽宁省矿产资源管理条例》第二十三条、第二十四条第二款规定，采矿权申请人申请办理采矿登记，应当提交下列有关材料：(一)采矿申请登记书和划定矿区范围的批复;(二)占用矿产储量登记表;(三)企业法人营业执照;(四)环境影响评价报告及环保部门批准文件;(五)安全预评价报告;(六)矿产资源开发利用方案;(七)矿山地质环境保护与治理恢复方案;(八)土地复垦方案;(九)地矿主管部门要求的其他材料。准予登记的，采矿权申请人应当在收到通知之日起1个月内，按国家规定到批准登记的地矿主管部门缴纳当年采矿权使用费，领取采矿许可证，成为采矿权人。根据上述规定可知，采矿权属于特别法上的物权，未经登记不发生法律效力。采矿权人是经国家矿产资源管理部门审查批准的独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的自然人、法人或者其他组织。

　　本案中，自1999年变更登记时起至2010年被征收时止，西山白云岩矿的采矿权人始终登记为西山白云岩矿，贝斯特加工厂并非登记的采矿权人，也从未以其自己的名义参与该采矿权的出让、变更、登记等行政程序。从经营范围上看，贝斯特加工厂从事的是非金属矿产品加工，不具有从事矿产资源开采的相应资质，依法亦不可能成为采矿权人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》第二条规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。现贝斯特加工厂无证据证明其系西山白云岩矿的真实采矿权人，即无证据证明其对西山白云岩矿具有合法的补偿利益，故保税区管委会与其签订涉案征收补偿协议缺乏事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。涉案征收补偿协议约定西山白云岩矿的矿产价值和停产经营损失为6936800元，该数额系保税区管委会参照已不具有矿产资源评估资质的辽宁新华资产评估有限公司的评估意见，经内部集体讨论估算而确定，无法客观反映西山白云岩矿的矿产价值和停产经营损失的具体数额，该数额的确定亦缺乏事实根据。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，损害社会公共利益的合同无效。涉案征收补偿协议因损害政府征收补偿工作的正常秩序及社会公共利益而属于无效协议，贝斯特加工厂要求保税区管委会履行该协议的理由不能成立，对其诉请不予支持。一审判决认定事实不清，适用法律有误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决：一、撤销一审判决;二、驳回贝斯特加工厂的诉讼请求。一审案件受理费60358元，二审案件受理费120716元，均由贝斯特加工厂负担。

　　贝斯特加工厂及**申请再审称：1、从1999年10月至2004年9月，经金州区矿管办批准将**变更为西山白云岩矿的采矿权人，并向**颁发采矿许可证。在此期间，一直由**缴纳矿产资源补偿费和采矿权使用费。从2004年9月至被征收，贝斯特加工厂通过政府招拍挂方式有偿受让西山白云岩矿的采矿权，并取得多份采矿许可证。在此期间，仍一直由**缴纳有偿出让金、矿产资源补偿费和采矿权使用费。原二审判决认定缴纳采矿权使用费等相关费用的单位均为西山白云岩矿的事实错误，西山白云岩矿只是一座矿山的名称，并非法人或者其他组织，故贝斯特加工厂应为西山白云岩矿的补偿对象。2、贝斯特加工厂与政府签订的两份《采矿权有偿协议出让成交确认书》及据此取得的数份采矿许可证均合法有效，且贝斯特加工厂一直处于生产经营状态，原二审判决认定贝斯特加工厂没有取得从事矿产资源开采的相应资质，依法不可能成为采矿权人属于适用法律错误。3、涉案征收补偿协议是依据保税区管委会作出的会议纪要而签订，补偿金额是在充分考虑了征用场地的迫切性、参考2013年评估报告的结果、参照已有案例的情况下，经过集体慎重研究而决定，诉讼各方当事人对补偿数额均无异议，原二审法院认定涉案征收补偿协议因损害社会公共利益而无效缺乏证据支持。综上，原二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，请求本院依法撤销原二审判决，维持原一审判决，并判令保税区管委会按照同期存款利率给付征收补偿款的利息，如其逾期给付征收补偿款，则判令其按协议约定支付违约金。

　　保税区管委会答辩称，1、采矿权为物权，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，在证书没有被宣布撤销、无效等情形下，证书上登记的人应为权利人。采矿权在国土资源部门颁发许可证后才设立，许可证是拥有采矿权的外观，除采矿权保留等特定情况下，应遵循“有证即有权，无证则无权”的原则。本案中，四次颁发的采矿许可证上登记的采矿权人始终为西山白云岩矿，而非贝斯特加工厂，且采矿证上的企业为集体性质，而贝斯特加工厂为个人独资企业。贝斯特加工厂从未以自己的名义参与采矿权的出让、变更、登记等行政程序，也不具有从事矿产资源开采的相应资质，依法不可能成为采矿权人。人民法院可以对一般财产权的归属进行判定，但对于矿业权这类具有行政管理属性的财产性权利不宜直接予以裁决。2、土地、房屋等征收征用补偿协议案件属于行政协议案件范畴，人民法院应当进行合法性审查。涉案征收补偿协议是管委会参照已过有效期的评估意见经内部集体讨论估算而确定，没有合法有效的评估报告作为依据，不能合理确定矿产的补偿价值，明显缺乏客观性、公正性。涉案征收补偿协议的签订违反法定程序，依法应予撤销或确认无效，况且该协议中没有明确贝斯特加工厂为补偿对象，下发补偿款的条件亦未成就。综上，原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，贝斯特加工厂及**主张的再审理由均不能成立，请求本院维持原二审判决。

　　前半拉山村委会答辩称，1、数份采矿许可证上记载的采矿权人均是西山白云岩矿，经济类型为集体，与贝斯特加工厂没有任何关系。对于采矿权人的认定应当严格遵照物权法定原则，贝斯特加工厂所述其通过与政府签订有偿出让协议的方式取得西山白云岩矿的用益物权缺乏法律依据。贝斯特加工厂的权利来源于其与村委会签订的合同，其每年向村委会支付10000元使用费取得的仅为租赁性质的使用权而非涉案矿产的用益物权。贝斯特加工厂没有相应的资质，无法成为采矿权人，更无法成为征收补偿主体。2、采矿权因涉及行政机关的审批和许可而不同于一般民事权利，即使未经审批和变更登记的矿业权转让合同成立，人民法院也不能直接确定其为采矿权人。贝斯特加工厂必须经过国土资源部门审批后进行变更登记才能取得采矿权，人民法院不能以司法权代替行政权将其认定为采矿权人。3、涉案征收补偿协议的效力属于本案的审查范围，因该协议确定的补偿数额未以有资质的专业机构作出的评估报告作为依据，而是由行政机关集体确定，故补偿数额存在主观性和随意性，严重损害社会公共利益，原二审判决确认涉案征收补偿协议无效并无不当。综上，原二审判决正确，请求本院予以维持。

　　本院经审理查明，1999年至2010年期间，西山白云岩矿的有偿出让金、矿产资源补偿费以及采矿权使用费等均由贝斯特加工厂或**以现金或支票的方式向矿管部门缴纳，缴款收据上载明的缴款单位名称为西山白云岩矿。因实际上并不存在名为西山白云岩矿的法人或者其他组织，故原二审法院认定缴费单位为西山白云岩矿不当，本院予以纠正。原二审法院认定的其他事实正确，本院予以确认。

　　另查明，2000年3月1日，贝斯特加工厂与前半拉山村委会签订合同，约定贝斯特加工厂自开矿之日起每年向前半拉山村委会交费10000元用于基础建设，修路、环境建设等由前半拉山村委会承担。2007年9月10日，金州区矿管办与西山白云岩矿签订大金矿采出字(2007)012号《采矿权有偿协议出让成交确认书》，该确认书载明采矿权价款为190600元，受让人西山白云岩矿的法定代表人处有**签字，并加盖**印章。2007年10月6日，大连市金州区二十里堡镇矿产资源开发管理所向金州区矿管办出具《无争议证明书》，载明西山白云岩矿权属无争议。涉案征收补偿协议第三条第二款、第四条、第五条约定，双方严格遵守约定的资产交付和付款时间，任何一方违约，每逾期一日，违约方付守约方补偿款的0.03%违约金。本协议签订后，甲方即可进入乙方厂区和西山白云岩矿矿区进行基础设施建设施工。本协议一式六份，自双方盖章后生效，各自均具有同等法律效力。

　　本院认为，贝斯特加工厂提起本案的诉讼请求为：1、判令保税区管委会履行2016年9月27日签订的征收补偿协议，给付其征收补偿款6936800元;2、判令保税区管委会按照同期存款利率给付征收补偿款的利息;3、如保税区管委会逾期给付征收补偿款，判令其依协议约定按日0.03%支付违约金。本案的焦点问题有两个：一是涉案征收补偿协议是否合法有效;二是贝斯特加工厂请求判令保税区管委会履行涉案征收补偿协议的理由是否成立。

　　关于第一个焦点问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定;行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条第一款、第五十二条第(四)项规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。依法成立的合同，自成立时生效。损害社会公共利益的，合同无效。本案中，涉案征收补偿协议明确记载双方当事人经平等协商，自愿达成该协议。双方当事人已针对贝斯特加工厂原料采集地的矿产价值和停产经营损失的补偿价格达成一致意见，并约定自双方盖章后生效。据此，涉案征收补偿协议是保税区管委会和贝斯特加工厂真实意思的表示，协议内容包含了法定应当具备的主要条款，且不违反法律、行政法规的强制性规定，故应当认定涉案征收补偿协议合法有效。关于保税区管委会及前半拉山村委会以协议确定的补偿金额缺乏事实根据、损害社会公共利益为由主张协议无效的问题。首先，汽车产业园管理办在一审第一次庭审中明确表示认可涉案征收补偿协议有效;保税区管委会在重审庭审及二审上诉状中均未主张涉案征收补偿协议无效，仅以采矿权人争议未得到解决、尚未达到下发补偿款条件为由拒绝履行。前半拉山村委会在重审庭审中亦明确表示对涉案征收补偿协议确定的补偿款项目及数额均没有异议，仅主张其系西山白云岩矿的采矿权人，应当向其给付征收补偿款。保税区管委会及前半拉山村委会在本院庭审中又主张涉案征收补偿协议无效违反诚实信用原则和禁止反言原则。其次，法律、行政法规并未规定行政机关在签订行政协议时必须严格按照评估价格确定补偿数额，行政协议作为双方协商解决行政争议的双方行政行为不同于单方行政行为，行政机关为妥善化解行政争议可以在签订行政协议时行使行政裁量权。辽宁新华资产评估有限公司于2013年接受汽车产业园管理办委托时仍具备评估资质，其出具的辽新评报字(2013)第0127号评估报告载明3.5年收益期内的矿山价值为6936800元，当时行政机关认可该评估报告确定的评估数额，但因贝斯特加工厂不予认可故未能及时签订征收补偿协议。2016年签订涉案征收补偿协议时上述评估报告确已超过有效期，但保税区管委会考虑到项目推进的紧迫性以及辽宁省仅有的一家矿产评估机构拒绝进行评估的实际情况，经与会各部门充分发表意见后，决定参考2013年的评估报告确定补偿金额并不违反法律、法规禁止性规定，亦不必然导致涉案征收补偿协议无效。再次，评估报告确定的6936800元评估价值仅为矿产价值，而涉案征收补偿协议确定的补偿金额6936800元既包括矿产价值，又包括停业损失。保税区管委会和前半拉山村委会均未能提供有效证据证明经保税区管委会集体讨论确定的补偿数额明显超过应当给付的补偿数额，存在损害社会公共利益的情形。综上，原二审法院仅以补偿数额参照了已经超过有效期的评估报告，系经集体讨论估算确定为由，即认定涉案征收补偿协议的签订损害征收补偿工作的正常秩序和社会公共利益缺乏事实根据和法律依据。

　　关于第二个焦点问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、第十九条第一款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。被告未依法履行、未按照约定履行行政协议的，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。本案中，贝斯特加工厂及其投资人**自1999年起至2010年止先后取得辽矿采金更字(1999)第(2)30775号、2102130040062号、2102130230020号、2102130430002号、2102130730005号、2102130720032号以及C2102132010067120069957号采矿许可证，西山白云岩矿在此期间一直由贝斯特加工厂开采经营，所采白云岩用作该厂生产原料。2010年西山白云岩矿纳入征收范围后，保税区管委会一直与贝斯特加工厂协商征收补偿事宜，并最终于2016年签订涉案征收补偿协议。汽车产业园管理办与贝斯特加工厂签订征收补偿协议的行为已表明其认可贝斯特加工厂系涉案征收补偿款的受偿主体，但其主张因贝斯特加工厂持有的采矿许可证上载明的经济类型为集体，故约定待法院裁决后再下发补偿款。贝斯特加工厂持有的多份采矿许可证上记载的采矿权人均为西山白云岩矿，但西山白云岩矿只是涉案矿山的名称，并非经依法登记的法人或者其他组织。只有**曾于2002年12月向工商管理部门提交《企业名称预先核准申请书》，申请核准西山白云岩矿作为成立独资企业的名称，但最终并未办理营业执照。采矿许可证上记载的采矿权人依法应为自然人、法人或者其他组织，但涉案采矿许可证上记载的采矿权人却是一座矿山的名称，显然是颁发采矿许可证的行政机关对于采矿权人的记载有误。保税区管委会在本院庭审中陈述其已针对涉案采矿许可证中关于采矿权人以及经济类型的记载情况与作为发证机关的矿管部门进行核实，但发证机关对此不能作出合理解释，且发证机关并未证明涉案采矿许可证不是颁发给贝斯特加工厂或**。贝斯特加工厂依据其依法取得的数份采矿许可证已实际享有十余年采矿权，而二十里堡镇矿产资源开发管理所亦证实西山白云岩矿的权属并无争议。基于信赖利益保护原则，不能因为发证机关对采矿许可证内容记载有误而否定贝斯特加工厂依法取得的采矿权，亦不能否定其依法享有的获得征收补偿的权利。前半拉山村委会虽主张西山白云岩矿的采矿权人从来都是村集体，但其未能提供任何法律依据证明其主张成立;其一直主张采矿许可证是权利人享有采矿权的物权证明，但却一直未能提供其所取得的采矿许可证用以证明其系西山白云岩矿的采矿权人。贝斯特加工厂及**所持有的多份采矿许可证上均未记载采矿权人为前半拉山村委会，前半拉山村委会亦未能举证证明其登记成立了企业名称为西山白云岩矿的法人或者其他组织，而贝斯特加工厂与前半拉山村委会签订的合同仅是约定贝斯特加工厂每年向前半拉山村委会支付修路、环境建设等基础建设费用10000元，并未载明关于承包西山白云岩矿的任何内容。前半拉山村委会在未依法取得采矿权的前提下自然不存在向外转包采矿权的问题，故其仅凭涉案采矿许可证上关于经济类型为集体的记载以及上述交费合同即主张其为采矿权人的理由不能成立。贝斯特加工厂依据协议约定提起本案诉讼，并已向原审法院提供其依法取得西山白云岩矿采矿权的证据材料，原一审法院认定贝斯特加工厂即为西山白云岩矿的采矿权人，并据此判令保税区管委会履行涉案征收补偿协议符合法律规定，并无不当。原二审法院无视发证机关已向贝斯特加工厂颁发多份采矿许可证，贝斯特加工厂已经实际取得十余年采矿权的事实，却以贝斯特加工厂不具有从事矿产资源开采的相应资质为由，认定其不可能成为西山白云岩矿的真实采矿权人，进而确认涉案征收补偿协议无效缺乏事实根据和法律依据，其以此为由判决驳回贝斯特加工厂要求履行涉案征收补偿协议的诉讼请求不当，依法应予纠正。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。参照上述规定，保税区管委会在对西山白云岩矿实施征收时亦应遵循“先补偿后搬迁”的正当程序原则。贝斯特加工厂在涉案征收补偿协议签订后即依协议之约定予以腾迁，虽然协议约定征收补偿款暂不下发，但征收补偿款在协议签订后至实际发放时所产生的利息属于法定孳息范畴，贝斯特加工厂提出的保税区管委会一并给付涉案征收补偿款利息的诉讼请求符合公平原则，依法应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第(七)项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。参照该项规定，保税区管委会应以6936800元征收补偿款为基数，按照中国人民银行同期同档定期存款利率向贝斯特加工厂支付自2016年9月28日起至实际给付之日止的利息。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。根据涉案征收补偿协议的约定，保税区管委会应在法院裁决后的30日内发放征收补偿款，逾期支付的，应按日支付补偿款0.03%的违约金。因此，贝斯特加工厂提出的如保税区管委会逾期支付征收补偿款，应按照协议约定向其支付违约金的诉讼请求亦应予以支持。

　　根据《诉讼费用交纳办法》第二十条第一款、第二十二条第二款、第二十九条第一款、第三款的规定，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交。双方当事人都提起上诉的，分别预交。诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。共同诉讼当事人败诉的，人民法院根据其对诉讼标的的利害关系，决定当事人各自负担的诉讼费用数额。本案中，保税区管委会和前半拉山村委会均提起上诉并分别预交了上诉费，原二审法院确定二审案件受理费120716元有误，应为60358元，本院依法予以纠正。

　　综上所述，涉案征收补偿协议合法有效，保税区管委会应当依约履行给付征收补偿款的义务。原一审判决判令保税区管委员于判决生效之日起三十日内给付贝斯特加工厂补偿款6936800元的结论正确，依法可予维持。原二审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法应予撤销。再审申请人贝斯特加工厂及**的再审理由成立，本院对其再审请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：

　　一、撤销大连市中级人民法院(2018)辽02行终371号行政判决;

　　二、维持大连市金州区人民法院(2018)辽0213行初1号行政判决;

　　三、判令被申请人大连保税区管理委员会以6936800元为基数，按照中国人民银行同期同档定期存款利率向再审申请人大连贝BST产品加工厂给付自2016年9月28日起至实际给付之日止的利息。

　　如被申请人大连保税区管理委员会未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照涉案征收补偿协议的约定，按日支付征收补偿款0.03%的违约金。

　　一、二审案件受理费共计120716元，由被申请人大连保税区管理委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 刘少方

　　审判员 李蕊

　　审判员 闫劲松

　　2020年7月8日

　　法官助理 张馨予

　　书记员 栾晶