海关总署解读海关总署令2008年第172号：海关进出境运输工具舱单管理办法

    《中华人民共和国海关进出境运输工具舱单管理办法》（以下简称办法）已于2008年3月10日经海关总署署务会议审议通过，并正式对外公布。《办法》将于2009年1月1日实施，《中华人民共和国海关舱单电子数据传输管理办法》（署令第70号发布，以下简称原管理办法）同时废止。《办法》的实施，将对海关对进出境运输工具舱单的管理工作将起到重要的作用。
　　一、立法背景
　　（一）制定《办法》是适应当前国际物流发展和统一海关执法的需要
　　近年来，随着我国对外贸易规模的不断扩大和国际物流的不断发展，海关对舱单的管理面临一些新情况、新问题，原管理办法仅针对海运和空运舱单的管理已不适应当前形势发展的要求。同时，目前海运、空运、铁路、公路各种运输方式下的舱单作业模式各异，不同地区间海关对舱单管理的要求亦各不相同，甚至同一关区内不同现场之间在舱单作业模式和掌握尺度上也不尽相同，这不仅不利于海关执法的统一，也给海关带来极大的执法风险，因此迫切需要重新制定统一的舱单管理办法。
　　（二）制定《办法》是海关业务改革和发展的需要
　　海关总署制定的《现代海关制度第二步发展战略》中强调要推进建立以风险管理为中心环节的现代海关制度，风险管理需要大量的基础性数据作为支撑，尤其是与货物报关数据可以相互印证的第三方基础数据。而该第三方基础数据大部分源于物流作业的各个环节，这就必须通过舱单这条主线，对物流作业各环节所产生的物流数据进行串联、印证、整合。
　　（三）制定《办法》是促进国际贸易安全与便利的需要
　　安全与便利是目前国际贸易的两大主题。2005年6月，世界海关组织理事会通过了《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《框架》），舱单电子数据的提前传输是《框架》的一个重要内容。因此，制定《办法》是适应国际海关合作大趋势的需要，也是我国落实《框架》倡导的有关做法的具体体现。
　　二、需要重点说明的问题
　　（一）体例与结构
　　相对于原管理办法，《办法》作了较大的改动，条文从原来的十三条增加至现今的四十条，增加了铁路列车、公路车辆舱单管理和舱单变更等内容，包括总则、进境舱单管理、出境舱单管理、舱单变更和附则五章。同时，整合、细化了进境舱单和出境舱单提前向海关传输的时限，填补了海关对铁路列车、公路车辆舱单管理的立法空白。为了表述准确，将名称调整为《中华人民共和海关进出境运输工具舱单管理办法》。
　　（二）适用范围和舱单等基础概念解释（见第三、三十四、三十五条）
　　原管理办法由于客观原因，规定的适用范围仅限于海关对海运和空运舱单电子数据交换的管理。《办法》根据目前各种运输方式发展的现状和海关监管要求，扩大了适用范围，包括了对进出境船舶、航空器、铁路列车及公路车辆舱单的管理。《办法》还突破了以前舱单只针对货物的局限，将物品（包括行李物品、邮递物品等）及旅客舱单纳入《办法》进行管理。《办法》对舱单重新作了界定，并按进出境方式对舱单进行了分类，包括进境的原始舱单和出境的预配舱单、装（乘）载舱单。此外，《办法》对涉及舱单及相关电子数据管理的一些常用术语作了统一解释。
　　（三）关于舱单等电子数据传输主体（见第四、六条）
　　舱单电子数据的传输包括两部分，一部分是舱单电子数据，另一部分是与舱单相关的其他电子数据，如理货报告等。因此，《办法》将传输上述舱单电子数据的主体相应分为两类：一类是舱单传输人（主要包括运输工具负责人、无船承运业务经营人等义务主体）；另一类是相关数据传输人（包括理货部门、监管场所经营人及出口货物发货人）。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的规定，上述两类主体有义务按照规定期限向海关传输舱单及相关电子数据，否则被视为违反海关监管规定。同时，《办法》明确规定上述两类传输主体应当向海关备案，这主要基于两方面的考虑，一是通过备案，海关可以充分了解舱单传输人及相关数据传输人的有关信息，便于海关开展风险管理工作；二是通过备案，方便企业通过海关建立的“进出境舱单管理系统”进行舱单等电子数据的传输，并有利于海关对企业的分类管理。
　　（四）关于舱单等电子数据的传输时限（见第二、三章）
　　舱单等电子数据的提前传输是《办法》的核心内容和基本原则。《办法》根据海关监管业务的实际需求，结合各种运输方式的特点，对进境舱单和出境舱单电子数据的传输时限作了具体规定，主要考虑了以下四个方面的因素：一是参考《框架》有关规定列明的舱单传输时限；二是海关内部作业流程的实际需要；三是不同规模的企业传输数据的能力不同，需要规定一个最长时限以适应小规模企业的传输能力；四是世界海关间数据交换的实际需要。《办法》通过规定舱单等电子数据在各个环节的传输时限，改变原有的一次传输方式，对物流的各个环节的作业所产生的数据进行收集、串联、整合形成海关舱单，使舱单信息更具准确性和可靠性。
　　（五）关于舱单等电子数据的变更（第四章）
　　原《管理办法》仅对舱单变更作了原则性规定。为了规范舱单等电子数据的变更，减少舱单变更的随意性及数据传输的错误率，并增强责任意识，《办法》第四章做出了专门规定，包括自由变更，依申请变更及处罚后变更等内容，严密了舱单变更的管理，可以有效规范舱单变更。
　　（六）关于舱单等电子数据的格式（见第三十六条）
　　作为《办法》的配套措施，海关总署正在开发“进出境运输工具舱单管理系统”（以下简称系统），并已初步确定中国海关舱单数据元，为风险分析提供基础数据支持。这批数据元是经过各运输领域专家结合WCO数据元多次进行研讨所确定的，由于其数量庞大，每年要根据需要进行个别调整，不宜作为《办法》的附件。因此，《办法》仅列明了舱单等电子数据传输人应当向海关传输的数据，其申报数据项海关总署已对外公告（详见海关总署《公告》2008年第54号），技术报文格式将在近期公告，并同步实施。