皖政办[2004]102号 安徽省人民政府办公厅转发省发展改革委省水利厅关于水利工程管理体制改革实施意见的通知

安徽省人民政府办公厅转发省发展改革委省水利厅关于水利工程管理体制改革实施意见的通知

皖政办[2004]102号        2004-12-29

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　省发展改革委、省水利厅《关于水利工程管理体制改革的实施意见》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

安徽省人民政府办公厅

二〇〇四年十二月二十九日

关于水利工程管理体制改革的实施意见

　　为贯彻落实《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发[2002]45号)，结合我省实际，现就我省水利工程管理体制改革(以下简称水管体制改革)提出如下实施意见：

　　一、水管体制改革的重要性和紧迫性

　　建国以来，我省兴建了一大批水利工程，建设总投资342亿元，初步形成了防洪、排涝、灌溉、供水等工程体系。这些体系对于抗御水旱灾害、保障经济社会安全、保护水土资源、改善生态环境、促进经济社会发展等发挥了重要作用。

　　但是，由于受计划经济和“重建轻管”思想的影响，水利工程管理中存在的问题日趋突出，主要表现在：一是水利工程管理体制不顺。由于一些工程条块分割，管人、管事、管资产相分离，导致人员膨胀、机构臃肿、权责不清、管理粗放、效率低下。二是水利工程管理单位机制不活。由于一些工程缺乏科学分类，性质不明，事企不分，公益性水管单位社会效益难以发挥，经营性水管单位市场竞争机制无法形成。三是水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理。这些问题导致了大量水利工程得不到正常维修养护，效益严重衰减，给国民经济和人民生命财产安全带来隐患。加快水管体制改革，从体制和机制上推进水利工程建设、管理和维护已经迫在眉睫。

　　二、水管体制改革的原则和目标

　　(一)改革的原则

　　水管体制改革要以科学发展观为指导，既要积极，又要稳妥;既要符合社会主义市场经济的发展要求，又要有利于国家调控;既要讲究社会效益，又要讲究经济效益;既要有利于推进建设，又要有利于加强管理;既要促进近期目标的实现，又要有利于长远发展。

　　(二)改革的目标

　　力争在3一5年内，初步建立符合省情，符合社会主义市场经济要求，符合水利工程管理规律，体制顺、机制活、人员精干、服务优质、运行高效的水利工程管理体制和运行机制。形成职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;管理科学、经营规范的水管单位运行机制;市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系;合理的水价形成机制和有效的水费计收方式;规范的资金投入、使用、管理与监督机制;较为完善的政策、法律支撑体系。

　　三、水管体制改革的主要内容和措施

　　(一)改革和理顺管理体制实行责任、权利和义务相统一，管资产和管人、管事相结合的管理体制。水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。对跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理，或委托主要受益区的水行政主管部门负责管理;同一行政区划内的水利工程，由当地水行政主管部门负责管理。各级水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改革管理方式，提高管理水平。

　　(二)科学界定水管单位类别，合理定编定岗

　　1.界定水管单位类别和性质。根据国办发[2002]45号文精神，按照水管单位承担的任务和收益状况，我省水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类。各水管单位要在科学界定的基础上实行事企分开，具体性质由编制部门会同水行政主管、财政等部门另行划定。

　　2.严格定编定岗。根据水利部、财政部《水利工程管理单位定岗标准(试点)》，在科学分类定性的基础上，由编制部门会同同级财政、水行政主管部门对水管单位人员编制进行核定。事业性质的水管单位定编定岗，既要符合事业单位改革的总体方向，又要有利于水利工程管理。各水管单位要在批准的编制总额内，合理定岗。

　　(三)推进水管单位改革，严格资产管理

　　1.全面推进内部制度改革。事业性质的水管单位，要按照精简、高效的原则，科学设置内部机构，严格控制人员增长;要按照《国务院办公厅关于转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国办发[2002]35号)要求，全面实行人员聘用制度，按岗聘人，竞争择优，对新进人员实行公开招聘。

　　各事业性质水管单位要认真执行省人事厅《转发人事部关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇等问题的处理意见(试行)的通知》(皖人发[2004]62号)，把职工收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密结合起来;要根据工作特点、人员构成、经费来源等实际情况，实行向生产一线、关键岗位、优秀人才和有突出贡献人员倾斜的分配办法;要按照国家现行事业单位工资制度和标准，做好本单位职工的档案工资管理工作。

　　各企业性质水管单位要按照建立现代企业制度的要求，构建有效的法人治理结构，做到自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展;单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同;要积极推行以岗位工资为主的多种分配形式。

　　要努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化、市场化管理;对于新建水利工程，要积极探索市场方式，委托符合条件的单位管理。

　　2.严格资产管理。加强国有水利资产管理，明确国有出资人代表。对于非经营性水利工程管理单位的国有资产，国家没有具体明确的，由各级水行政主管部门承担监管责任。

　　(四)规范财政支付范围和方式，严格资金管理

　　1.根据水管单位不同性质，采取不同支付政策。纯公益性水管单位的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，按编制和有关工资、补贴等支出标准由同级财政全额拨款;工程日常维修养护经费，在水利工程维修养护岁修资金中列支;工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由相关部门在非经营性资金中安排。

　　事业性质的准公益性水管单位在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，按编制及有关定额标准由同级财政负担。公益性部分的工程日常维修养护经费等在水利工程维修养护岁修资金中列支，由同级财政负担;更新改造费用纳入基本建设投资计划，由相关部门在预算内基本建设资金中安排。经营性部分的工程日常维修养护经费由单位经营收入负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由相关部门在非经营性资金中安排。

　　企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集。

　　水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政管理部门依据水利部、财政部颁发的《水利工程维修养护定额标准(试点)》确定。

　　2.积极筹集维修养护经费。按照分级管理、分级负责的原则，筹集水利工程维修养护经费。各级政府要合理调整水利支出结构，根据定额标准确定维修养护岁修资金规模，将公益性水利工程的维修养护支出纳入政府年度预算。

　　省级水利工程维修养护资金的来源为：省财政预算内安排资金和省级水利建设基金(按照国办发[2002]45号文确定的30%比例执行)。各市、县水利工程维修养护岁修资金来源为地方财政预算内安排的岁修费、地方水利建设基金(可按不少于中央水利建设基金的比例)和河道工程修建维护管理费。隶属关系属县(市、区)的万亩以上圩口和中小河道堤防的管理单位，其人员工资由县财政供给，维修养护经费通过收取河道工程修建维护管理费和县财政适当补助解决。万亩以下堤防管理单位主要通过收取河道工程修建维护管理费，解决堤防涵闸维修养护经费和管理人员报酬。

　　3.严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。

　　经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按规定提取工程折旧。工程折旧资金、维修养护经费、更新改造经费要做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。

　　(五)推进管养分离，逐步实现市场化逐步推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。根据我省水管单位实际，推行管养分离可采取统一规划，分步实施，逐步到位的办法。一般可分三步走：

　　第一步：在水管单位内部实行管理与维修养护部门、人员、经费分离。对维修养护人员的工资费用要逐步过渡到按维修养护工作量和定额标准确定。对维修养护人员落实项目责任制，实行合同管理;对管理运行人员落实岗位责任制，实行目标管理。

　　第二步：在取得经验的基础上，逐步将维修养护部门转制为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位养护任务为主。

　　第三步：将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，水管单位通过招标方式择优确定养护单位，逐步实现水利工程维修养护工作的市场化、专业化和社会化。

　　为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政要及时足额拨付经核定的水利工程维修养护资金;各级政府及其水行政主管等有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。

　　(六)完善水价形成机制，强化计量收费管理1.逐步理顺水价。水利工程供水水费为经营性收费。供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、节约用水、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计税金和利润;非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定。省属及省指定的跨市骨干排涝站执行贫困县农业排灌电价。全省要由统一水价逐步过渡到分灌区、分工程核定水价，使水价更加符合当地水资源供求状况和工程的供水成本。水价的制定和调整工作按照统一政策、分级管理的原则进行。

　　2.强化计量收费管理。各地要加强和改进水费收缴工作，改进计量方式，加强计收监管，逐步实行计量收费;减少收费环节，提高水费收缴率，杜绝乱加价乱收费。各地可通过民主协商和行政协调的办法，探索既能降低用水成本，又能提高收缴率，切合实际、行之有效的收费方式。积极推广供水者与用水者直接签订合同供水、直接收取水费的做法。

　　(七)完善新建水利工程管理体制，积极推进水利工程产权制度改革进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，落实工程质量终身制，确保工程质量，实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的工程不予立项。在工程建设过程中要将管理设施与主体工程同步实施，工程及其管护用地确权定界不落实、管理设施不健全的工程不予验收。

　　水管单位立足自身实际、发挥区域优势，通过规范的产权制度改革，将拥有的水土资源、资产优势转化为经济优势。对能产生经济效益的水利项目，可采取“股份、承包、租赁、拍卖”等多种形式运作。其中，水利工程供水、发电、旅游等项目可组建股份公司;土地、林木、水面、房产、设备可依法由个人或集体租赁或承包经营;部分资源或资产在一定期限内的使用权可公开有偿出让。对相近或同一流域的水利工程，应鼓励其在供水、供电、旅游等项目中，实行多种形式的联合经营，以发挥规模效益。

　　小型水利工程要明晰所有权，搞活经营权，落实管理主体，提高管理效能。集体所有的水利工程可以采用承包、租赁、拍卖、股份合作等多种经营方式和运行机制。要加强改制回收资金的管理，专款用于发展农村水利，实行滚动发展。对于小水库，应当落实管理与防汛责任人，谁负责维修养护，谁收取灌溉、养殖、发电等水费。按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，探索建立多种形式的符合水利工程实际的管理体制。要完善管理措施，强化服务功能，加强改制后的行业管理。

　　(八)妥善安置分流人员，认真落实相关扶持政策

　　1.妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员大力开展旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有自身优势的多种经营项目。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。鼓励和支持分流人员自谋职业。

　　2.落实社会保障政策。各类水管单位要按国家有关法规和政策，参加所在地的基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险。事业单位转制为企业前已经退休人员的基本养老金发放问题，按《安徽省人民政府办公厅转发省劳动保障厅等部门关于我省事业单位转制为企业参加企业职工基本养老保险试行意见的通知》(皖政办[2004]57号)执行。

　　由事业单位转制为企业或已界定为企业的水管单位及其职工，以有关部门核定的工资总额和个人缴费工资为基数，按照省统一的比例缴纳基本养老保险、医疗保险和失业保险，由社会保险经办机构建立个人保险账户。转制前已经参加当地事业单位养老保险的，应及时办理基本养老保险关系和个人账户基金转移手续。按规定暂时没有参加事业单位养老保险的，其转制前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险金。

　　3.切实落实税收等相关优惠政策。水管单位分流人员按规定领取《再就业优惠证》后，享受国家规定的再就业优惠政策。在2006年12月31日前从事个体经营(除建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外)的，自领取税务登记证之日起，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。转制过程中，申请自谋职业的人员，如与原单位解除劳动关系，可按有关规定发给一定的安置费。领办兴办各类产业，可按照国家有关规定在贷款、税收等方面享受相应的优惠政策。在分流人员的安置过程中，各级政府及其水利、财政、劳动、人事等部门，要积极做好统筹安排和协调工作。

　　水管单位经营收入用于公益、救济性以及文化事业的捐赠部分，按照税法规定的标准，可在企业所得税税前扣除。对水利工程管理范围内的林木进行抚育和更新性质的采伐以及用于防汛抢险的采伐，免交育林基金。水管单位开发利用水利工程管理和保护区域内的水土资源，免征有关基金;按国家现行有关税收政策规定，对农业灌溉业务免征营业税。小水电企业可按照增值税简易征收办法依6%的征收率计算缴纳增值税。

　　(九)加快法制建设，严格依法行政

　　要加快制定和完善水利工程管理的有关政策和法规，为水利工程管理体制改革和规范管理提供强有力的法律保障。认真贯彻执行《水法》、《防洪法》，进一步落实《安徽省河道管理范围内建设项目管理办法》，加强河道及水利工程管理范围内建设项目的管理。尽快出台我省水工程管理等方面的地方性法规。各级水行政主管部门和水管单位要坚持依法行政、依法管理，进一步明确执法主体;加强执法队伍建设，依法维护水利工程的安全运行，促进效益发挥。

　　(十)加强安全管理，严格保护水利工程环境

　　1.加强安全管理。水管单位要强化安全意识，严格规范操作，加强安全保卫工作，确保水利工程安全运行。要在确保水利工程安全的前提下，利用水利工程管理和保护区内的水土资源开展旅游等经营项目。水利工程原则上不得作为主要交通通道，对已作为主要交通通道的闸坝要限期实行闸坝与公路分离，对长江、淮河等堤顶道路要采取措施限制交通流量。

　　2.严格环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。水管单位应根据水利工程的自然条件，在权属范围内开展绿化和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当保护生态环境。环保部门要做好环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督与管理。

　　各级政府要按照国家有关规定，支持水行政主管部门尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。

　　四、加强组织领导，积极稳妥地推进改革

　　全省水管体制改革工作要在省政府统一领导下进行，省政府成立全省水利工程管理体制改革协调小组，负责全省水管体制改革的领导、协调、督促和推动工作。协调小组由省政府领导任组长，省发展改革、水利、财政、编制、人事、劳动、税务、物价等部门负责同志为成员。各有关部门要高度重视，统一思想，密切配合，加强指导，共同推进全省水管体制改革工作。

　　各市、县人民政府要切实加强对水利管理体制改革工作的领导，成立相应的组织领导机构，结合本地实际，制定具体实施办法，认真组织实施。

　　各级水行政主管部门要积极开展试点工作，以点带面，逐步推进;要坚持从实际出发，实行分类指导，既要立足于水利行业和本单位的实际，又要大胆借鉴其他行业改革的成功经验;要注重调查研究，推广先进典型经验，及时发现问题，研究提出解决措施。

　　各水管单位要实行严格的目标管理和工作责任制，制定周密的工作计划，认真组织落实改革方案;领导班子全力抓，一把手负总责，广泛深入动员，切实做好职工的思想政治工作，确保水管体制改革的顺利进行和水利工程的安全运行。

　　五、分步实施改革，认真做好验收总结

　　全省水管体制改革工作分为三个阶段进行：

　　1.组织准备调研测算阶段。2005年3月底以前，组建领导机构，制定改革方案，完成水管单位经费测算、分类定性等前期工作。

　　2.具体实施阶段。2005年4月至2006年底，进行水利工程管理单位的定性、定编、定岗，理顺体制，建立机制，实行人员分流，全面组织实施改革。

　　3.验收总结阶段。2006年底，组织验收，全面总结。

省发展改革委

省水利厅

二〇〇四年十二月二十日