税收立法需考虑“无声”群体的利益

　　今年4月，国务院提请十一届全国人大常委会第二十次会议初次审议个人所得税法修正案草案，拟将工薪所得减除费用标准从现行的2000元提高至3000元。常委会会议后，全国人大常委会办公厅向社会公布了个税法修正案草案，广泛征求意见。36天内，共收到82707位网民的237684条意见和181封群众来信。其中，82536人对工资、薪金所得免征额定为3000元发表意见，赞成的占15%；要求修改的占48%；反对的占35%；持其他意见的占2%.最终，十一届全国人大常委会第二十一次会议6月30日表决通过了全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定。根据决定，个税免征额由3000元上调到3500元。有全国人大代表表示：“这要归功于83%网民的反对。”

　　税收立法是汇聚民意的过程。尊重民意，达成共识是成功的税收立法过程共有的标志。通过网络征求民意，并最终顺应民意，是我国税收立法过程中的一项重大进步。

　　然而，何为民意，值得深思。本次税收立法中8万名投票的网民能否代表包括4.57亿网民的13.4亿我国境内居民？能否代表包括7.8亿就业人员和2688万贫困人口的全体人民？在我国税收立法在努力汇集民意的道路上迈出重要一步的时候，以上这些技术问题还需要我们加以考察。

　　“被代表”的西部地区
　　就提意见网民的地域分布来看，全国人大常委会数据显示，43%的意见由北京、广东、上海（以下简称为京粤沪）三地提出，而只有0.4%的意见由西藏、青海、宁夏三地提出。两组发表意见的网民规模相差100多倍。而据《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第2号）》，京粤沪三地常住人口占全国的比例为11%，西藏、宁夏、青海三地常住人口占比为1.1%，两组地区的人口规模仅相差10倍。按照2009年的《中国统计年鉴》，京粤沪三地就业人数为7834.6万人，占全国的10%，西藏、青海、宁夏就业人数为783.1万人，占全国的1%，两组地区的就业人数规模相差也为10倍。如上100倍与10倍的巨大差距显示出，京粤沪提意见的网民人数，无论是占当地人口总数还是就业人数的比例都要远远高于西藏、青海、宁夏三地。也就是说，这次征求意见，更多地反映了京粤沪等发达地区的意见，而西藏、青海、宁夏等西部地区的意见没能够得到充分表达。

　　就本次征求意见的方式来看，发表意见的网民超8万人，群众来信181封，参加座谈会的专家11人和社会公众代表16人。以网络为主渠道征求意见，这一方式本身就会造成这一偏差。中国互联网络信息中心发布的第27次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，2010年全国互联网普及率为34.3%；京粤沪三地互联网普及率分别为69.4%、64.5%、55.3%，均明显高于全国平均水平；西藏、青海、宁夏三地的互联网普及率分别为27.9%、33.6%、28%，均低于全国平均水平；平均而言，京粤沪的互联网普及水平高出西藏、青海、宁夏三地1倍以上。北京等地区的居民更善于通过互联网表达民意，而西藏等西部地区的民意可能不容易通过网络充分表达。

　　这让人想起了统计学教科书常引用的一个著名案例。1936年美国总统选举时，某调查机构为了预测总统候选人罗斯福和兰顿两人谁能当选，通过电话簿和车辆登记簿上的地址发出1000万封信，收到回信200万封，在调查史上，样本之大是少有的，它花费了大量的人力、物力。调查结果显示兰顿以57%对43%的优势获胜，然而选举结果却是罗斯福以62%对38%的巨大优势获胜。造成这一统计错误的原因就是，上世纪30年代时，电话和汽车还属奢侈品，拥有它们的人相对更富有，使得统计调查时相对贫困阶层的意见没能充分反映，造成了统计推断结果的偏差。

　　“被代表”的低收入者
　　从提意见网民的收入分布上看，也存在同上的问题。如文尾图表所示。

　　从图表中可以看出，第一，月平均收入3000元以下的民众对将免征额定在3000元的支持率明显高过其他收入组别。月收入3000元以下民众，24%支持免征额定在3000元；而月收入超过3000元的民众，对免征额定在3000元的支持度不超过15%.说明月收入3000元以下民众明显更支持3000元的免征额水平。

　　第二，发表意见的公众中，只有18.1%的人月收入低于3000元。而实际上，2008年的时候，79.3%的就业者月平均收入低于3000元。考虑到收入水平增长，料想2010年投票时月收入不足3000元的就业者占全部就业者的规模也不会低于50%，这仍远高于18.1%的水平。

　　综合以上两点说明，月均收入不足3000元的民众更为支持将免征额定在3000元，然而，多数月均收入不足3000元的民众并未发表意见。这就使得这些月收入不足3000元的民众处于“被代表”的局面。个人所得税本是“劫富济贫”的税种，提高免征额之后，“济贫”能力显然下降，将对低收入者产生影响。

　　要广泛，还要充分
　　反思此次税收立法汇集民意的过程，8万多网民的意见不可不谓“广泛”，然而，为何仍有那么多的“被代表”，需要深思。

　　首先，民众关心程度不同，导致意见表达不充分。

　　以上述东西部差异为例。此次征求民众意见的背景是，征询民众对免征额定为3000元的意见。据《中国统计年鉴》，2009年，京粤沪三地的月平均工资分别为4814.9元、3039.1元、4861.3元，两年前三地就已超过3000元水平。从个人感受和个人利益出发，三地民众对于进一步上调免征额的呼声势必更为强烈。西藏、青海、宁夏三地月平均工资分别为3778.9元、2706.8元、2743元，除西藏外，均在3000元以下。既然意见已经公布免征额将上调至3000元，西部地区对这一问题关心程度自然要低一些。因为只要不低于3000元，就平均水平来看，西部地区多数就业者就不需要纳税，免征额是否进一步上调已与这些地方的就业者关系不大。

　　其次，宣传不均衡，对调整免征额的影响介绍不全面。

　　提高免征额，原来应纳税的人将少纳税甚至不纳税，影响显而易见，各种媒体对此的宣传也一直持续而强烈。免征额过高，将制约个税调节贫富功能的发挥，只有个别财税专家在媒体上对此发表意见，且由于专业性较强，关注度自然较低。

　　仍以东西部差异为例，按今年各地财政预算数据计算，西藏、青海、宁夏三地中央转移支付占当地财政支出的比例分别为66.7%、67.2%、59%，均在一半以上。京粤沪三地中央转移支付占当地财政支出的比重分别为4.4%、10%、8.7%，均不足1成。个税是按6∶4的比例在中央、地方财政间划分，6成个税收入要上缴中央财政，用于对各地的转移支付。个税减少，理论上说将减少对各地的转移支付财力，由于西部对转移支付的依赖性更强，对其影响也更大。

　　提高免征额，既关乎民众切身利益，又具有一定的专业性。对好处的宣传多，对反面的宣传少，宣传上的不均衡，使得民众，即使是西部民众表达意见时也较少考虑反面影响，因而缺乏表达意见的热情。

　　总体来说，本次税收立法过程中广泛汇集民意，是我国税收立法进程中的重大进步。但是，在庆祝取得重大进步的同时，在税收立法过程中还应进一步改进汇集民意的技术手段，以使今后的税收立法在广泛汇集民意的基础上，更能充分汇集民意。

　　近日，人民网舆情监测室发表了一个重要观点，可作为本文的结尾：“网民是对民生、公民权利、公共治理最敏感、最敢言也最擅说话的人群，‘网络舆论’可作为现实民意的风向标和参照系”，但是“网络作为公开透明的利益表达和利益博弈场，有待更多的社会群体参与进来，政府决策还得充分考虑那些‘无声’的中国人的心声和利益”。