《外商投资准入特别管理措施[负面清单](2024年版)》公布

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三张清单看改革:权力清单、责任清单、负面清单

光明日报        2015年7月

　　【全面深化改革进行时·焦点话题】

　　日前，李克强总理在出席2014天津夏季达沃斯论坛开幕式致辞时强调：中国全面深化改革未有穷期，政府应带头自我革命，开弓没有回头箭。他同时给制度建设开出三张清单——“权力清单”“责任清单”和“负面清单”，这一“捆绑政府的手，放开市场的腿”的举措厘清了政府和市场的界限，详解了简政放权的改革思路。三张清单分别侧重什么?将对我国市场环境产生怎样的影响?

　　三张清单要解决什么?

　　今年7月，上海自贸区推出2014版“负面清单”，对2013版“负面清单”进行修订“瘦身”后，特别管理措施由原先的190条调整为139条，调整率达26.8%，其中实质性取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施，进一步开放的比率为17.4%。而在“负面清单”施行前，外资准入管理原有1000多项审批。在“负面清单”制度实施后，企业准入条件进一步放宽。

　　据了解，新一届政府执政一年多来，我国已先后取消和下放7批共632项行政审批等事项。而在不久前举行的2014天津夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理给出了三张清单的简政放权利器。

　　这三张清单分别解决什么问题?用李克强总理的话来回答，就是政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”;给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”;理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

　　政府这双看得见的手和市场这双看不见的手在经济社会发展过程中如何施展终于有了更清晰的界定。有人比喻说，“三张清单”相当于先给企业等市场主体松绑，再捆住政府乱作为的手，待政府的责任明确后，研究如何发挥政府“有形之手”的作用，确立政府与市场的新关系、新秩序。如果说负面清单、权力清单是针对政府乱作为，那么责任清单则是针对政府不作为。

　　国家行政学院政治学教研部副主任孙晓莉认为三张清单十分形象地对政府和市场、政府和社会的关系进行了界定。她表示，“责任清单”要解决的是3个层次的问题：一是管什么?明确政府的责任，那就是要种好“责任田”，当好“服务员”;二是怎么管?要创新完善政府管理方式;三是管不好怎么办?要有问责追究的制度。针对目前实践运行当中产生和发现的一些问题和现象，“责任清单”可以起到很好的纠偏作用。

　　在国家发改委宏观经济研究院教授常修泽看来，三张清单三位一体，具有清晰的改革逻辑。“负面清单”从经济改革切入，瞄准政府与市场关系，打破许可制，扩大了企业创新空间。“权力清单”和“责任清单”从行政体制改革切入，瞄准规范政府权力，做出明细界定，是自上而下的削权。

　　中央党校教授辛鸣表示，三张清单从限制权力、拓宽创新的活力到明确各自主体的责任，一环扣一环，为创业、创新营造了良好的空间，形成了良好的氛围，并提供了很好的助力。三张清单背后的逻辑，其实就是激发活力、鼓励创新、推动发展的逻辑。

　　怎样影响着市场?

　　今年3月1日，我国放宽注册资本等市场准入条件，有力地激发了市场的创业活力和经济发展动力。据统计，今年3月到7月全国新登记市场主体553.19万户，同比增长18.57%;资本总额9.05万亿元，同比增长58.61%，其中新登记企业160.61万户，市场主体里包括个体工商户、农民专业合作社和企业。

　　官方数据显示，上海自贸区的外商投资已有283个项目落地，外商投资项目由核准制改为备案制后，投资热情极大地迸发，新设外商投资企业数同比增加10倍。这都被认为是“负面清单”运营一年以来取得的成效。

　　“权力清单”“负面清单”实际是政府简政放权的操作指南。数据表明看出，简政放权后，市场准入门槛降低，极大地激发了市场活力，市场环境更公平开放。

　　孙晓莉认为，通过简政放权，政府可以助力市场，为市场主体“松绑”，真正让市场在资源配置中起决定性作用。通过简政放权，政府可以给力社会，为社会主体“加油”，让社会的创造力充分涌动。这是对政府与市场、社会三者之间关系的一种厘清，也是对中央和地方之间关系的一种明确，有利于真正让经济社会发展的内生动力充分释放，助推我国经济社会发展跃上一个新平台。

　　国家统计局日前在河北、辽宁、浙江和甘肃进行的一项社会调查结果显示，感受到取消和下放行政审批事项影响的企业中，对政策措施落实情况表示“满意”“基本满意”的分别达39%和42.6%，满意率达81.6%，侧面反映了企业作为改革的当事人和受益者对取消下放行政审批事项的认可。

　　是不是简政放权之后，给企业松了绑，政府就可以做甩手掌柜了?答案是否定的。权力有“放”就有“管”，不断取消行政审批事项后，市场的秩序如何监管维护，这是对政府转变管理理念的重大挑战。“责任清单”规范了政府的监管责任，明确了监管范围。

　　以工商登记制度改革为例，《企业信息公示暂行条例》及其5个配套文件今年10月1日起开始施行，这也被认为是今年3月1日实行注册资本认缴登记制以来，市场主体“宽进”之后的“严管”方案。完善企业信用信息公示制度，建立经营异常名录和严重违法企业的“黑名单”，严格执行黑名单企业和相关责任人的限制登记制度，明确了市场退出机制。以辽宁省探索三张清单联动的数据来看，今年以来，辽宁省共立案查处各类违法案件7490件;检测广告15.4万条，广告违法率降至10%，市场监管取得一定成效。

　　常修泽表示，“责任清单”对权力被削弱后无所事事以及认为政府“无形的手”可有可无的这两种心态很有针对性。

　　“只有划出了权力的边界，权力才不会被滥用，这样就管住了公权。给企业留出空间，创新就会更加有活力。明确了各自的主体责任，整个社会的经济就会呈现良性发展。”钟鸣说。

　　怎样持续推进?

　　“三张清单”的提出很不容易，要把“三张清单”真正贯彻落实下去恐怕更难，难度在于如何真正管住政府的权力。他认为，要管住政府的权力，要在法律上下大功夫。要想让针对企业“负面清单”不至于变成新的“镣铐”，就要认真研究企业发展和市场发展的规律，进一步提高对经济发展规律的认识。

　　日前，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室新闻发言人李章泽透露，国务院有关部门将加强“放管”衔接。一是要按照职责分工，把已出台的政策措施落到实处;二是在行政审批改革过程中，对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管措施，并同步落实;三是注重同步推进;四是进一步强化部门和地方事中事后的监管责任，对每一项事中事后监管措施，都要在实施运行中及时跟踪了解、检查落实。

　　“三张清单”是监管创新，也是管理挑战。在计划经济体制下形成的管理方式由来已久，并非一朝一夕就能实现转变。

　　中国行政体制改革研究会秘书长王满传认为，三张清单的简政放权推进过程中存在的一些问题不容忽视。如一些部门和地方改革目标不明确、部门和地方间改革进展不平衡、改革横向配套不够、纵向联动不够、法律法规滞后、监管能力落后等，都要在下一步工作中着力解决。他建议，统一规范行政审批事项;继续取消下放资质资格;增强改革的配套性、协同性、联动性;加强监管能力建设;提高审批行为的规范性;加大地方改革力度。

　　“如何研究创新监管方式，处理好管与放的关系，进而实现综合效益的最大化是很大的挑战。”孙晓莉说，目前，一些政府部门和干部“会批不会管”，“对审批迷恋、对监管迷茫”，有的认为取消下放行政事项后，部门就没有责任了;还有的虽有管的意识，但是对于如何管并不清楚。另一个挑战是，政府如何在监管中学会借力。政府要善于借助社会的力量，发挥合力。

　　国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，对于一些政府部门的“心理不适”或权力依赖，下一步要在听取社会各方面意见的基础上，进一步推动行政审批事项的取消和下放，逼着这些部门承担新责任。对于监管能力不足的，则要以更加开放的心态对外学习借鉴。