建议实施“无涉税信息不申报”制度

　　从税收征管角度看，纳税申报制度是税务机关获取涉税信息的一个重要手段。建议将“无税不申报”的内涵界定为“无涉税信息不申报”，在纳税人当期无涉税信息的情况下可以不向税务机关进行纳税申报。

　　问题的提出

　　长期以来，纳税人在主管税务机关办理税务登记之后，无论当期是否发生应税行为，都要在规定期限内向主管税务机关办理纳税申报事宜。税收征管法第二十五条第一款规定：“纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。”税收征管法实施细则第三十二条进一步规定：“纳税人在纳税期内没有应纳税款的，也应当按照规定办理纳税申报。纳税人享受减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照规定办理纳税申报。”

　　在实际工作中，存在很多长期不发生生产经营业务的纳税人，这些纳税人即使当期没有任何涉税信息，没有应纳税额，也必须向主管税务机关办理零申报事宜。这种做法既增加了纳税人的负担，又消耗了税务人员的大量精力，浪费了社会资源。为此一些地方以不同方式进行了“有税申报”“无税不申报”试点。但对于“无税不申报”的内涵究竟是“无应纳税额不申报”还是“无涉税信息不申报”？以及实践中怎样操作才能符合法律法规对纳税申报的要求等问题，还需进一步的分析研究。

　　纳税申报的概念和本质

　　纳税申报是纳税人发生纳税义务后，依照税法规定就有关纳税事项向税务机关提交书面报告的制度。它既是纳税人依法履行纳税义务的一项法定手续，也是税务机关办理税款征收业务的法定规程，在税收管理体系中占有重要地位。目前，世界各国普遍推行了纳税申报制度，几乎所有国家在税法中都明确规定纳税人必须按期申报纳税。

　　纳税申报的本质应从法律和税收征管两个角度进行分析。从法律角度来看，纳税申报制度明确了纳税人的法定义务和应承担的法律责任。实行纳税申报制度以法律形式确立了纳税人在纳税事务中的主体地位，明确规定纳税人负有的申报义务和应承担的法律责任。税务机关原则上尊重纳税人的申报，并以此为依据接受纳税人纳税义务的履行。这样，既可以从根本上解决征纳双方责任不清的问题，又可以促使纳税人依法纳税观念的形成。

　　从税收征管角度来看，纳税申报制度是税务机关获取涉税信息的一个重要手段。实行纳税申报制度，纳税人要按期向税务机关报送纳税申报表及财务会计报表等纳税资料，税务机关由此获得纳税人的相关涉税信息。根据这些涉税信息以及通过其他途径获得的涉税信息，税务机关可以核实应纳税额，掌握税款应征数，办理税款征收和核算业务，进行税收统计和税收经济分析。同时，通过对涉税信息进行风险分析，可以确定纳税人的税收风险程度，进而确定税务检查的重点对象，实施有效税务检查。如果纳税人的申报与税务机关检查的事实不符，不仅必须如数补缴税款及相应的滞纳金，可能还要承受与逃税有关的处罚。

　　“无应纳税额不申报”还是“无涉税信息不申报”？

　　从纳税申报的本质出发，“无税不申报”制度创新应当是对现行纳税申报制度的优化和完善，而不是对现行纳税申报制度的否定，因此，“无税不申报”制度必须在满足“明确纳税人的法律责任”和“税务机关获取涉税信息”两大要求的基础上，优化和完善现行的纳税申报制度，减轻纳税人和税务机关的负担。而“无应纳税额不申报”则不能满足“税务机关获取涉税信息”的要求，这是因为：在很多情形下，纳税人虽然当期没有应纳税额，但产生了大量的涉税信息；如果纳税人不向税务机关进行纳税申报，税务机关便不能获得这些涉税信息从而进行相关的税收风险分析等工作，也就不能有效地实施税收征管。

　　以增值税纳税申报为例，某企业为增值税一般纳税人，当期的增值税销项税额和进项税额均有发生数，但当期销项税额小于当期进项税额与期初留抵税额之和，因而当期的应纳税额为零。按照“无应纳税额不申报”的做法，该企业当期就不必向税务机关进行增值税纳税申报，税务机关也就不能获得纳税人当期的应税销售收入、销项税额、进项税额、期末留抵税额、增值税发票开具和取得情况等涉税信息，其结果：一是税务机关对该纳税人进行税收风险分析等正常税务工作所需的涉税信息将会缺失；二是由于该企业的进项税额（增值税抵扣凭证）是其上游企业的销项税额（增值税销售凭证），销项税额则是其下游企业的进项税额，该企业涉税信息的缺失将使税务机关不能及时对上述增值税凭证进行稽核比对，因而不能及时发现增值税发票违法犯罪行为。所以，将“无税不申报”界定为“无应纳税额不申报”，不能满足税务机关获取涉税信息的需要。

　　从税收征管角度来看，纳税申报制度是税务机关获取涉税信息的一个重要手段。在纳税人当期无新增涉税信息的情况下，如果继续要求纳税人向税务机关进行纳税申报，除了增加纳税人和税务人员的负担外，将无任何意义。因此，将“无税不申报”的内涵界定为“无涉税信息不申报”，在纳税人当期无涉税信息的情况下可以不用向税务机关进行纳税申报。需要指出的是，“无涉税信息不申报”并不意味着纳税人有涉税信息就一定要申报，实践中税务机关为减轻纳税人的负担，对特定纳税人（例如不达起征点的增值税小规模纳税人）也可视同“无涉税信息”，免于纳税申报。

　　建议实施“无涉税信息不申报”制度

　　综上所述，为了减轻纳税人和税务机关的负担，进一步优化税收营商环境，落实“放管服”改革，笔者建议通过采取以下措施推行“无涉税信息不申报”制度：一是为避免产生歧义，明确将“无税不申报”制度界定为“无涉税信息不申报”制度；二是明确“无涉税信息”的涵义，如果纳税人纳税申报表及税务机关按照法律法规要求报送的相关附表所有填报项的当期发生数均为零（即“零申报”），则被视为当期“无涉税信息”；三是为了明确纳税人的法律责任，在“无涉税信息不申报”制度下，税务机关和纳税人应当以签订协议或其他方式确定，如纳税人当期不进行纳税申报，税务机关视同其进行了“零申报”，即当期无涉税信息。

　　（作者单位：国家税务总局海南省税务局）