津政办发[2019]45号 天津市人民政府办公厅印发关于严格实施零基预算管理工作方案的通知

天津市人民政府办公厅印发关于严格实施零基预算管理工作方案的通知

津政办发[2019]45号        2019-12-26

各区人民政府，各委、局，各直属单位：

　　经市人民政府同意，现将《关于严格实施零基预算管理的工作方案》印发给你们，请照此执行。

天津市人民政府办公厅

2019年12月26日

关于严格实施零基预算管理的工作方案

　　为深入学习贯彻习近平总书记关于经济工作的重要论述，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署和市委、市政府工作要求，坚持过紧日子，发扬艰苦奋斗精神，勤俭节约、精打细算，加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，严格实施零基预算管理，加大资金统筹力度，全面实施预算绩效管理，集中财力保障重点民生、重大项目和重大改革，制定本工作方案。

　　一、严格规范基本支出管理

　　(一)强化财政供养人员源头管控。建立机构编制、供养人员、预算资金联动管理机制，市财政部门每年向市机构编制部门提供市级财政供养人员变动情况，市机构编制部门会同相关部门统筹考虑部门机构设置、职能调整、人员编制配置、履行职责需要等情况，深入分析评估、严格审核把关，能够通过内部调剂解决的，一律不再新增人员和编制;能够通过市场化运作或采取政府购买服务等方式解决的，一律不得将机构和人员转为财政供养，实现各部门编制数、实有人员数、财政供养人员数相对应。(责任单位：市财政局、市委编办、市级各主管部门)

　　(二)严格控制隐性财政供养人员。各主管部门全面梳理政府聘用人员现有情况，对政府聘用人员的工作绩效开展年度自评，建立正常退出机制，制定分年度实施方案，除中央有明确政策要求外，人员规模一律只减不增。各主管部门要将年度自评情况和实施方案报送市财政部门备案。市财政部门对财政资金投入规模较大的政府聘用人员所实施项目开展重点绩效评价，将评价结果与政府聘用人员数量和待遇标准挂钩，对评价结果较差的，不再增配人员或提高待遇标准;市审计部门结合审计项目对各主管部门资金使用绩效进行审计。对新增涉及政府聘用人员的项目或原项目增人增支的，各主管部门要会同市财政部门开展事前评估论证，凡可交由社会力量承担的，均应通过政府购买服务或市场化方式解决，不再采用人均工资乘以人数的方法测算所需财政资金，变“以人定费”为“以事定费”。(责任单位：市级各主管部门、市财政局、市审计局)

　　(三)大力压减一般性支出。市财政部门结合单位性质和职能，完善基本支出定额标准和保障方式，做到“有保有压”和“应保尽保”。各主管部门统筹考虑事业收入、结转结余等情况，合理确定部门基本支出预算，大力压减会议费、差旅费、劳务费等一般性支出，从严控制“三公”经费，节省下来的资金优先用于重点民生工程、重大项目和重大改革所需支出。(责任单位：市财政局、市级各主管部门)

　　二、加大专项资金整合力度

　　(一)实行专项资金分级管理。改变专项资金“碎片化”管理现状，将性质相同、用途相近、管理分散的市级专项资金重新优化整合。整合后的专项资金实行分级管理，划分为“战略领域”(一级)、“财政事权”(二级)、“政策任务”(三级)三个级次，并形成相应目录。“战略领域”目录体现党中央、国务院重大决策部署、重大发展战略和市委、市政府部署要求，由市财政部门统一确定;“财政事权”目录体现各部门职能边界和事权责任，由市财政部门会同各主管部门共同确定，原则上每个领域的“财政事权”目录归口一个部门管理;“政策任务”目录由各主管部门结合年度工作计划和重点任务设置，统筹安排具体项目，其中，涉及政府投资的，按照全市三年滚动政府投资计划和年度计划安排具体项目。“战略领域”和“财政事权”目录，由市财政部门报市人民政府批准后向社会公开。(责任单位：市财政局、市发展改革委、市级各主管部门)

　　(二)规范专项资金分配程序。市财政部门根据经济形势、财税政策和收入预计等情况测算下一年度可统筹财力，优先保障人员工资、机构运转、基本民生、政府偿债资金后，确定其他专项资金支出总额，各主管部门预算安排不得突破总体限额;市财政部门根据各主管部门支出事项资金需求、上一年度预算执行情况、绩效评价结果、新增项目事前绩效评估报告等，提出“战略领域”和“财政事权”专项资金分配建议，报市人民政府审定。各主管部门根据“战略领域”和“财政事权”专项资金规模，充分评估本部门现有人员力量、项目实际需要、项目实施条件等，以零为基点，分轻重缓急编报“政策任务”专项资金的具体项目支出预算，打破“基数加增长”的累计进加做法。对直接面向基层、量大面广、由各区实施更为便捷有效的项目，按照财政事权与支出责任划分原则，将项目审批权限下放至各区，实行“大专项+任务清单”管理模式，由各主管部门编制分区转移支付预算，由各区编报具体项目。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　三、强化政府投资联动管理

　　(一)统筹平衡政府投资年度计划与预算。市级三年滚动政府投资计划应当与中长期财政规划相衔接。市财政部门根据项目需求、财政可承受能力等确定政府投资年度预算总规模。市发展改革部门在年度预算总规模内按照项目轻重缓急进行分级排序，编制市级政府投资项目年度计划，与财政年度预算衔接平衡。市财政部门根据经批准的预算，结合项目资金需求、预算执行进度、绩效监控情况等，及时足额拨付资金，监督管理政府投资项目财务活动。(责任单位：市发展改革委、市级各主管部门、市财政局)

　　(二)强化政府投资项目监控和绩效评价。市发展改革部门会同各主管部门对政府投资项目开展项目后评价，市财政部门对重大项目定期组织开展重点绩效评价，并对实施期超过一年的项目开展中期绩效评价。对项目进度、预算执行率、绩效评价结果不符合预期的项目，由市发展改革部门会同市财政部门调整市级政府投资项目年度计划和预算安排，并在下一年度市级政府投资项目年度计划编制中适当压减或取消预算安排。对超概算项目，市财政部门可暂停安排预算或拨款，待市发展改革部门实施调概审批后再恢复安排预算或拨款。(责任单位：市发展改革委、市级各主管部门、市财政局)

　　四、严格财政项目库管理

　　(一)实行项目库信息动态管理。统一建立财政项目库管理信息系统，包括部门项目储备库、财政项目管理库和对区转移支付项目库，项目库实行常态开放、数据互通、信息共享、动态管理。除维持政府运转的基本支出外，财政预算安排的项目支出一律纳入项目库管理，未纳入项目库的项目不得进入预算编制、预算追加、预算调整的范围。对入库项目实施全生命周期滚动管理，因预算新增、调整调剂或细化资金方案等原因需补充或调整项目的，相应动态调整项目库。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　(二)规范项目申报入库管理程序。严格履行预算项目的提前研究谋划、事前评估、入库储备、排序优选等规范程序。各主管部门、各区围绕党中央、国务院重大决策部署、重大发展战略和市委、市政府部署要求，结合自身职能，严格项目库管理，提前一年左右做好项目的研究论证、组织入库工作。强化入库项目绩效管理，按轻重缓急排序，全面反映政策依据、支出内容、绩效目标、任务清单、资金需求、实施周期、立项论证情况和其他必要信息。项目信息填报不规范、不完整的不得推送至财政项目库。(责任单位：市级各主管部门，各区人民政府)

　　(三)压实项目库管理主体责任。市财政部门负责制定财政项目库管理制度和标准规范，明确项目入库条件，审核各主管部门、各区推送的储备项目，并将符合条件的纳入财政项目管理库，作为预算编制备选项目。各主管部门、各区负责各自项目库管理，做好提前谋划、评审论证、入库储备和排序优选等工作，根据项目储备和使用情况，办理项目的新增、调整和退出，做好项目督促实施、跟踪检查、绩效自评、考评验收、信息公示公开等工作。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　五、健全预算绩效管理机制

　　(一)预算编制环节突出绩效导向。各主管部门在申请新设专项资金、提出重大政策和项目资金需求前，应开展事前绩效评估，出具事前绩效评估报告，未开展绩效评估的不得申请预算。市财政部门要健全绩效目标审核机制，将绩效目标设定作为预算编制的前置环节，并随预算编制流程同步提交、同步审核。未按要求提交绩效目标或绩效目标设定与实际脱节的，不得纳入年度预算。执行中需要调整项目预算的，要随预算调整申请同步报送绩效目标。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　(二)预算执行环节加强绩效监控。各主管部门是实施绩效监控的主体，负责组织本部门开展预算绩效日常监控，对绩效监控信息进行汇总审核，偏离绩效目标的要分析原因，及时采取纠偏措施。对预算执行进度较慢、绩效情况较差的项目，各主管部门要限期整改，问题严重的要暂缓或停止财政拨款。市财政部门根据工作需要组织开展预算绩效重点监控，按照项目进度和绩效情况拨款。(责任单位：市级各主管部门、市财政局，各区人民政府)

　　(三)决算环节全面开展绩效评价。各主管部门按要求开展项目绩效自评，如实反映绩效目标实现结果，对绩效目标未达到或目标制定明显不合理的，要作出说明并提出改进措施。市财政部门建立自评抽查制度和重点绩效评价常态机制，对重大项目定期组织开展重点绩效评价。(责任单位：市级各主管部门、市财政局，各区人民政府)

　　(四)强化绩效结果和审计问题反馈应用。建立市级预算安排与审计问题、绩效结果挂钩的激励约束机制，根据审计问题和绩效结果实行分类分档排名，推动形成主动作为、竞相发展的良好局面，构建反馈、整改、提升绩效的良性循环。按照奖优罚劣的原则，对绩效评价结果较好的项目优先保障资金需求，对绩效一般的项目要督促改进，对评价结果较差、审计问题较多的项目压减或取消预算安排。(责任单位：市财政局、市审计局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　六、全面盘活各类资金资源

　　(一)加大结转结余资金清收力度。严格执行结转结余清收政策规定，对于各主管部门基本支出结转的50%，以及项目支出结转超过两年，或预算下达当年执行率不足30%的结余部分，由市财政部门收回统筹使用。各主管部门要加大结转结余的消化力度，相关支出优先使用存量资金支付，对当年10月底仍未消化完毕的部门结转结余资金，由市财政部门提前清理收回统筹使用。加快当年预算执行进度，对各主管部门年初预算于当年9月底仍未细化到使用单位和具体用途的项目支出，以及当年10月底执行率不足30%的结余部分，一律收回预算统筹安排。建立各主管部门结转结余情况与转年预算挂钩机制，对跨年度项目存在结转结余的，相应核减下一年度预算安排规模。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　(二)清理回笼财政借款。进一步加大财政借款清收力度，对行政事业单位和各区借款，市财政部门综合运用处置闲置资产、扣减财政补助等方式予以追回，用5年时间完成2018年以前形成的财政借款清理工作。严格控制对外借款新增规模和累计余额，除党中央、国务院特殊规定外，市财政部门只能向纳入本级预算管理的一级预算单位(不含企业)安排借款，不得经预算单位再转借企业。借款资金仅限用于临时性资金周转或应对社会影响较大突发事件的临时急需垫款，并提请市政府常务会议审定，借款期限不得超过一年。2019年以后，新增的财政借款累计余额不得超过同级财政一般公共预算和政府性基金预算本级支出之和的5%。各主管部门、各区要严格按照上述要求进行落实，全力配合市财政部门清理控制财政借款。(责任单位：市财政局、市级各主管部门，各区人民政府)

　　(三)有效盘活公共资产资源。按照摸清家底、分类处置、统筹分配的原则，分别由市财政、国资、规划和自然资源部门牵头对市级行政事业单位资产、国有企业资产、土地资源进行全面清理盘查，核实闲置资产的数量和价值，提出处置意见，经第三方机构审计复核后报市人民政府审定。对行政事业单位闲置或低效使用房屋，通过市场化方式处置或由市人民政府指定相关机构运营管理;对政府投资股权，按照法治化、市场化原则适时有偿变现并及时纳入预算;对股权划归国有投资、运营公司的市属企业实现的混改产权转让收入，扣除转让费用后全额上缴国资收益，按照适当比例补充一般公共预算;对闲置土地资源，加快地块整理和出让进度，尽快回笼前期投资。资产处置收入统筹用于重点民生、重大项目和重大改革所需支出。(责任单位：市财政局、市国资委、市规划和自然资源局、市级各主管部门)

　　七、压实预算管理主责主业

　　(一)财政部门转变工作重心，从“管全程”转为“管两头”。市财政部门负责牵头制定综合性预算管理制度，组织总预算编制和执行;牵头制定专项资金管理办法，确定“战略领域”专项资金目录及预算规模，会同各主管部门共同确定“财政事权”专项资金目录、预算规模、绩效目标等;对重大项目的预算执行和绩效目标实现情况进行监控，并组织开展绩效评价。市财政部门聚焦预算编制审核和预算绩效管理，除法律法规和中央另有规定外，不再直接参与项目审批、项目实施、项目验收等具体事务。(责任单位：市财政局)

　　(二)各主管部门聚焦主责主业，全面履行预算执行主体责任。各主管部门是本部门预算编制、执行和绩效管理的主体，负责本部门及所属单位的项目库管理，申报专项资金预算和绩效目标，制定“政策任务”专项资金明细分配方案;编制本部门对口管理的转移支付预算，分解下达任务清单;对专项资金、转移支付等预算执行情况进行跟踪监管和绩效管理;开展专项资金绩效评价、信息公开;组织项目验收和考评。(责任单位：市级各主管部门)

　　(三)审计部门检查重点聚焦政策执行、资金绩效和项目管理，强化对资金分配使用单位的审计监督。市审计部门完善审计监督方式，按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，结合审计项目，对各主管部门直接负责分配使用的专项资金进行审计，重点关注预算执行、项目实施、盘活存量、规范收费、资产管理、绩效管理等政策落实情况，以及预算执行中存在的突出问题，督促审计整改主体落实第一责任人责任。健全完善审计整改问责机制，对审计问题频发、屡查屡犯、屡纠不改、监管缺失的单位，市审计部门依法依规移交有关部门作出处理，切实促进依法履职，提高财政资金使用绩效。(责任单位：市审计局)