“营改增”后税收切分面临调整

      2012年1月1日，“营改增”方案终于开始在上海正式试水。而在下半年，试点地区又增加了到11个。

　　总体来看，“营改增”减税效果明显，参与试点的小规模纳税人全部实现了减负，减税幅度平均达到40%。除个别行业之外，大部分参与“营改增”试点的行业都得到了税负减轻的实惠。

　　但在试点取得初步成功之时，一些问题也逐渐暴露出来。地方政府税收减少，是不可回避的问题。以第二批试点的广州为例，广州市“营改增”试点纳税人共涉及7万家企业，约占广东省“营改增”试点纳税人总数的一半。据该市财政部门统计数据显示，这7万户试点企业在2011年缴纳营业税约80亿元，改征增值税后，税收每年减收约33亿~50亿元。

　　此外，从上海试点结果看，以交通运输业为代表的一些企业税负出现不降反增情况，而国家出台的《营业税改征增值税试点方案》中，对税改目标进行了概括性的描述，保证“改革试点行业总体税负不增加或略有下降”。

　　为此，上海的公开口径为“确保试点行业和企业税负基本不增加”，具体流程是“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”，操作方法是企业按月报告，财政部门“按月跟踪分析、按季审核预拨、按年据实清算”。

　　第二批试点省市同样将面临上述问题，但均做好了相应预案。广州11月1日起试行“营改增”，目前该市财政已安排5亿元试点专项资金，对因试点增加税负的企业采取“企业据实申报、财政核实分类扶持”的方式给予扶持。

　　“确因"营改增"导致税负增加的企业，我们将实事求是地予以全额财政补贴。”广州市财政局副局长段彩英表示。

　　但是，财政补贴毕竟属于应急举措，难以长期持续，还需从方案顶层设计以及在执行的过程中进行制度性修补。

　　最绕不开的话题是改革之后地方和中央的分配关系。营业税是地方第一大税种，而增值税则是地方和中央按25：75的比例进行分成。“营改增”落地后，原有的营业税改由国税征收，税收归属暂时仍全部归地方。如何保证在地方利益不受损失的前提下顺利推进“营改增”，成为一道新的考题。

　　带着上述种种问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了国内两位知名的财税专家，他们分别是中国社科院财经战略研究院研究员张斌和上海财经大学教授胡怡建，他们对于“营改增”后，财税格局重新落子的方向都有深入的思考。

　　改革有利地方政府
　　NBD：目前“营改增”已经扩大到了全国9省3市，在财政减收年，地方政府态度如何？

　　胡怡建：归根结底，地方政府的态度还是取决于对谁有利。改革是税收制度的变化，主要涉及企业利益和政府利益，企业总体来看是持欢迎态度，从上海的试点情况来看，三分之一的企业是税负增加，三分之二企业是税负减少，小规模企业减税效果非常明显。

　　但减税不单单体现在试点企业上，而主要是体现在产业链上。进项税可以抵扣的同时，这些试点企业开出去的发票也可以抵扣，从上下游一起来看，减税是相当厉害，我觉得可以达到50%。

　　而从政府的角度来看，关键还是这个税收到底减在了谁的身上。同样从上海的试点情况来看，今年减税能达到170亿元，全国如果都按照这个方法进行试点的话全年或在1500亿左右。这个减税的部分，中央要承担三分之二多一点。

　　由于改革而导致的地方财政减少税收，这应该看作是原来的产业链不合理税收导致企业的多缴税部分，从这个角度来看，财政没有损失。

　　张斌：我国企业一直面临重复纳税的问题，“营改增”旨在减少交通运输业和部分现代服务业的税负压力。

　　短期来看，确实可能出现地方财政税收减少的问题，等到“营改增”真正推广后，随着相关行业竞争优势的上升，地方财政收入不会减少很多，而且“营改增”可以带动试点地区的服务业发展，这从中长期来看绝对是利大于弊。

　　财政补贴非长久之计
　　NBD：整体减税的同时，有部分企业税负是增加的，为保证减税效果，地方财政会给予补贴，这个应该如何理解？

　　张斌：部分企业税负增加，可能是企业在缴纳营业税时，存在偷漏税现象。由于增值税在征管和缴纳环节，要比营业税规范得多，按增值税缴税，企业逃避税款的空间减少了。

　　此外，目前我国的增值税还不是完全的消费性增值税，企业购置和建造的不动产还不能作为进项从企业收入中扣除，增值税改革应加快这一进程。

　　对于税负增加的行业，上海试点采取的办法是“财政补贴”。但是税收是中性调节工具，依赖财政补贴显然不是长久之计，最终还是要研究出制度性解决方案。

　　胡怡建：财政补贴只是一个过渡政策。交通运输部分企业税负增加的情况，即便在未来“营改增”全面推开之后，这部分企业的税负可能仍不能有效减轻。只有通过增加交通运输企业的抵扣项目，如纳入过桥过路费等，才能切实减轻企业税负。

　　在此，我需要纠正一些错误的减税观念，结构性减税并不是全面减税，而是有增有减，要从整体上看“营改增”的效果，而不是只看个别企业税负增加的情况。

　　行业与地区双扩围
　　NBD：从目前来看，“营改增”逐渐扩大范围已经是不可逆转的趋势，如何看待扩围的路径选择问题？

　　张斌：试点的范围广一些更合理，此次试点是“双试点”，即限定区域和行业，由于增值税是链条式抵扣，不宜长期在一个地方试点，否则会引起洼地效应。洼地效应主要出现在上海开始试点后，周边一些地区的服务业将总部和业务转移至上海，使得企业转出地的地税收入受到影响。

　　而从新增加试点的省市来看，除安徽和湖北地处中部外，其余8省市均位于东部。国家进行“营改增”试点主要是为了发展现代服务业，而我国服务业最发达的地区都集中在东部，特别是江苏省以南，因此这次江苏以南的东部省市中，除海南外，均被纳入试点范围。

　　胡怡建：如果从税率的角度来看，我国原有17%和13%两档增值税率，“营改增”后又增加11%和6%两档。与之相比，很多国家实行增值税单一税率，随着市场完善，税率结构将趋向简单。因此未来可能简并税率档次，原有的高税率面临下调，从而实现总体税负的再次减轻。

　　而从试点行业和地区的扩围来看，6个行业先在上海试点，再往全国推广，同时扩大试点地区，这样渐进改革的方式既避免只按行业逐步推广的难度，又避免全国统一试点的高风险。

　　在行业上，按照国务院副总理李克强的最新提法，未来“营改增”很可能从现在的“1+6”模式扩展至“1+9”模式进行试点，然后向全国进行推广。

　　或调整财政分配关系
　　NBD：“营改增”扩围后最大的问题，无疑是如何解决地方和中央财政分成问题，这个怎么看？

　　张斌：目前的财政体制中，增值税主要由国税机关征收，实行中央和地方按75：25的比例分成；营业税则主要为地税机关征收，归属也基本归地方，营业税收入占地方税收收入的比重超过三分之一。

　　根据改革设计，“营改增”后，税收将由国税机关统一负责征收，收入仍归地方，同时考虑地方收入主体税种构建问题。而真实的情况是，营业税目前仍是地方最重要的税种，已经破题改革并寄予厚望的房产税、资源税尚无法承担起地方主体税种的责任。

　　“营改增”之所以在上海先试点，主要是由于上海的国税与地税合一，改革涉及的问题不会太多。而“营改增”试点范围扩大之后，税收统一由国税机关征收，地税机关的功能就存在重新定位的问题。而在税收分成上的问题就更棘手，重新调整地方和中央的财政分成比例关系应该是一个办法。

　　胡怡建：现在“营改增”试点的情况是，原本营业税的范围仍归地方所有，但这只是暂时的，因为增值税75%是归国家的，不可能一直有这个特殊的界定。如何把已经转为增值税中的原本营业税划出来给地方，这需要调整税务制度。

　　至于未来营业税会不会全部变成增值税，我想不能排除这个可能，很可能是试点行业改征增值税，在改革存在特殊困难的行业，依然由营业税办法征收，但是税种名称纳入到增值税范畴，收入也全部归地方所有。而在按照增值税征收办法征收的原有营业税部分，中央和地方重新调整分配关系。