“营改增”后应严控增值税优惠规定

    按照国家部署，2015年，所有行业的“营改增”将力争完成，从而实现增值税的全覆盖。为了实现平稳推进，试点政策将营业税差额征税政策和营业税免税政策平移到增值税当中。然而，与营业税不同，增值税的运行特点决定了其优惠政策往往不能真正达到减轻负税人税收负担的目的，破坏了增值税税制的顺畅运行，进而影响资源配置效率。因此，笔者呼吁，“营改增”后增值税优惠应严格控制。

    目前，增值税优惠政策主要包括减免税政策、即征即退政策和销售额扣除政策，且数量庞大。减免税政策和即征即退政策共60余项，可分为发展农业生产、促进节能减排和环境保护、配合经济体制改革、体现产业政策、扶持弱势群体、贯彻民族政策、临时性个案优惠七大类。根据“营改增”试点方案的设计原则，为了不增加纳税人负担，实现平稳过渡，对原来可以差额征税的营业税纳税人规定了销售额扣除的过渡政策，随着试点范围的不断扩大，销售额扣除的适用范围逐步缩小，目前尚有4项。同时，目前尚有营业税免税项目50余项，按照“营改增”试点的过渡安排，这些营业税免税项目将来可能过渡为增值税免税或即征即退政策。

    从实践的情况看，增值税优惠政策存在一些问题亟待重视。按照现行政策，用于免税项目的进项税额不能抵扣，这部分税金只能由提供免税项目的纳税人负担；同时购进免税项目的纳税人无法取得增值税专用发票进项抵扣，如果以免税项目为成本继续生产经营，就会造成重复征税，前一环节免征的税款也会在本环节补征回来。假设某产品生产、销售共分为三个环节，各环节标准税率均为17％，当第一或第二环节免税时，最终产品的实际税收负担不变或反而增加。当最终环节免税时，最终产品的实际税收负担有所减轻，但减轻的幅度仅为最终环节增值部分所对应的纳税额。可见，增值税免税绝对不可以在中间环节进行，最初环节的免税对于最终产品的税收负担没有意义，增值税免税只能设置在最终的消费环节，且并非完全免税。

    最终环节免税同样存在问题。一是不利于资源配置效率。在市场经济条件下，市场对社会资源配置起决定性作用。增值税对于不同性质的纳税人、不同的货物和服务应当采取相同的政策，从而使不同的货物和服务的相对价格能反映其相对成本，避免效率损失。二是由于经济社会发展、市场发生变化等因素，一些优惠政策已不能实现出台时的真正目的，过多的税收优惠破坏了税法的统一性和严肃性，使依法治税的目标难以实现。

    同时，即征即退政策也存在问题。即征即退等优惠政策在税款退还的同时，允许企业对外开具增值税专用发票用于进项抵扣，解决了免税政策带来的增值税抵扣链条断裂问题，但是违背了增值税征扣一致的原理。即征即退政策一方面带来了税收的不公平，另一方面极易导致部分企业借机虚开、代开抵扣凭证，使国家税款流失，税务机关监管难度较大。

    基于此，笔者认为应该严格控制增值税优惠政策。

    一是将增值税优惠政策控制在较小的范围内。增值税是对最终消费征收的税收，其优惠政策也是对最终消费者的优惠政策。从国家保障公民的基本生存权和发展权的职能角度看，应对初级农产品、医疗、教育等涉及公民基本生存和发展的货物和服务采用免税政策，降低增值税累退的负面影响。同时，对现行优惠政策进行清理，取消对于个别企业或行业的扶持政策。

    二是选择最优的免税方式，避免中间环节免税政策。由于中间环节免税最终只会增加税负，中间环节的免税政策应绝对避免。因此，应选择最终环节或者全链条实行免税。如果某项货物或服务无法界定是否处于最终环节，则应允许纳税人选择是否适用免税政策。

    三是取消增值税即征即退政策和销售额扣除政策。如前文所述，即征即退政策不符合税制原理，弊端较大，在增值税立法时应不予考虑。销售额扣除政策属于“营改增”中的过渡政策，在配套措施到位后应彻底取消。

    作者：上海市国税局第二批全国税务领军人才研修班学员