我国跨境税收行政合作制度的深化拓展——以法国和欧盟的税收行政合作的新发展为借

二、中国跨境税收行政合作力度与效率的推进
（一）我国税收情报交换中的效率问题
税收情报的及时获取是纳税年度内能否实现域外税收管辖权、保障税收征纳的关键，同时它与税收行政工作效率息息相关。为了全面提高对跨国纳税人的税收管理水平，加强国际税收合作，防止偷逃税及其他税务违法行为的发生，根据我国政府与其他国家政府签订的关于对所得和财产避免双重征税和防止偷税的双边税收协定，结合我国情报交换工作的实践，国家税务总局于2006年6月12日颁布实施了《国际税收情报交换工作规程》（以下简称《规程》）。根据《规程》第9条的规定，税收情报交换必须通过两国税务主管当局进行，实施税收情报交换的有关文件由两国税务主管当局代表负责签署，我国的税务主管当局为国家税务总局。税务人员没有通过省局得到国家税务总局及外国税务主管当局的允许，不得直接接触外国地方税务官员。对外国地方税务官员没有经外国税务主管当局、国家税务总局、省局直接向本地发出的各种形式的税收情报交换请求，不得答复，并及时将情况向上级税务机关报告。
依据目前的税收情报交换程序，每一次情报交换都必须经市级、省级、国家三级税务部门协调进行，并且税收情报交换周期一般需要1-2年，对于流动性较强的承包工程或者提供劳务，进行情报交换的时间应该是在该收入构成纳税事实的同时。但由于程序的繁琐，特别是国外税务部门回函时间较长，很难在需要的时间内及时收到回复，若非居民已离境，进行情报交换就失去意义。因此，基层税务机关在执行上存在顾虑，对于一些偷漏嫌疑较小的问题放弃了情报交换，客观上一定程度地纵容了偷漏税行为的发生。许多跨国纳税人正是利用这种国际间信息不对称和信息提供的迟延隐匿境外应税所得，造成了巨额的税收征管漏洞。这种令人痛心的税源流失不得不让我们反思在税收情报交换工作中的失误，发现更高效及时的交换办法，探索新的税收征管之路。

（二）提高中国跨境税收情报交换力度和效率的框架方案
我国可以仿效法国的经验和做法，在跨境交易频繁的边境城市，为了迅速获得跨国所得额，尤其是边境的企业境外所得额，可以分别在中国的北部、西部、东部和南部由国家税务总局授权，地方国税局和地税局直接与边境国家地区税务机关进行税收信息交换。例如，北方可授权黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古地方税务局与朝鲜、蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦地方税务局直接进行税收信息交换；东部可以授权山东、浙江、上海与日本、韩国和朝鲜直接进行税收信息交换；南方可以授权广西、云南、贵州、四川、福建地方税务局与阿富汗、尼泊尔、不丹和印度直接进行税收信息交换。
这种边境省之间可以直接交换信息的做法，必须建立在中国与其他国家之间的双边或多边税收条约的基础上，因此国家税收主管部门可以在谈签这些税收协定的过程中，对税收信息交换的方式、税种、信息的保密和管理程序进行确定。同时还应注意的是，法国所签订的跨境税收协定是以欧盟为其合作和利益协调基础的，而中国与周边国家的地方税务当局之间的税收合作则没有这样高度一体化的机制作为基础。因此，中国必须根据合作方的不同情形，以互惠为基础形成不同的跨境税收合作安排。此外，鉴于我国地方税务部门的涉外能力和实际水平，以及保障税收合作的统一和规范，国家税务主管部门可以在地方税务部门设置跨境税收协定的工作专员，由其直接负责或指导监督地方税务部门的税收信息交换事宜。

三、欧盟对间接税领域行政合作的推进发展
2001年6月，欧盟委员会提出了一项关于加强成员国间税务主管机关打击税收欺诈合作的立法草案，并最终于2003年10月8日通过了这项草案，并出台了一项新的涉及增值税领域行政合作的条例（CE）n°17982003，自2004年1月1日起开始生效。该条例旨在确立成员国在增值税领域的行政合作和信息交换的共同制度，以确保增值税的正确适用并强化反避税工作。该条例是采取措施完善共同体内部市场的税收协调措施的一部分，目的是通过建立共同制度，以确保增值税的正确查定。
通过适当的电子方式，将增值税税控数据储存，从一国向另一国传输，对于保证增值税制度的良好运作是必需的。特别是当供应商不在作为消费地的成员国时，这一制度显得非常必要。在有些案件中，经常是由作为消费地的成员国来保证供应商适当地履行缴纳增值税的义务。据此，该条例制定了大量有关供应商所在成员国和作为消费地的成员国之间的增值税信息交换和资金的流动规则，并采取措施确保这些规则能够有效适用。条例在融合了欧共体n°21892条例和n° 77799CEE指令的基础上，设计出一个法律规范修订了有关增值税的条款。它在增值税问题上建立了稳定的合作机制，并已经超出了简单的信息交换范畴。
（一）以信息网络中心为平台的自动信息交换
与直接税领域相比，行政合作在增值税领域的发展更为迅速。欧洲税务机关为了加强其在打击税收欺诈上的合作而建立了一个联络中心网。该联络中心网虽然管理着整个行政协助工作的运行，但是其仅在增值税领域内运用。而整体的管理则是由SCAC ( Standing Committeeon Administrative Cooperation)这样一个常设的委员会执行。它由各成员国的代表组成，在欧盟层面上管理行政合作和税收欺诈方面的问题。
增值税条例在法律上有效地加强了行政合作，并且成为打击增值税欺诈犯罪的最重要的手段。从此以后，这些清晰而具有约束力的规范就开始进行以下内容，即规制获取信息的请求，回答请求的期限和方式，以及对于第三国的信息交流上的管理。根据欧盟在增值税领域的合作立法，信息的交换主要有三种方式：(1)应请求的交换，发生于某行政机关在进行监管的时候需要某一具体信息的情形；(2)自发交换，发生于某行政机关掌握对于另一国可能有用的信息的情形；（3）自动交换，这种方式并不需要任何请求，主要应用于一些所得税领域的信息。
另外，增值税条例确立了在财产转移、提供服务、欧盟境内跨国兼并以及进口货物等方面国家行政机关合作的条件。而这种信息交换的程序大部分是通过电子渠道实现的。条例第3条的规定使得成员国有条件在各地区而非中央的层面上进行信息交换，各国可以根据自己的行政组织和任务的性质进行调整。第8条规定了处理请求的细节。地方参与行政协助的机构就是一个联络处，代表主管机关向外国的税务机构提出请求（根据中央行政机关制定的办法设立）。条例实际上是在帮助各国更有效地交换信息，并且组织一个自动的协助机制。事实上欧盟委员会2004年10月29日的（CE）n°19252004条例中，规定了一些理事会的有关增值税行政合作的实施方法（n°17982003）。
在欧盟层面的自动协助，主要是建立在两个支柱之上的：一个是增值税信息交换机制（VAT information ex-change system），另一个是由n° 19252004条例确定的自动信息交换的机制。n° 17982003条例的第22条规定，每个成员国可以处理一个至少五年之内他们存储和处理信息的电子数据库。数据库所存储的信息是实时更新的，完整而准确的。这样一国的主管行政机关就能够自动且无延迟地直接获取大量的信息了。至于n° 19252004条例的第3条，它详细规定了可以进行交换的信息的类别：(1)关于还没有建构的新纳税人的信息；(2)新型运输方式的信息；(3)关于在原产地成员国没有征收增值税的远程买卖交易的信息；(4)关于欧盟内部被怀疑不规则的操作；(5)关于潜在的违规操作者的信息。
总而言之，增值税条例的主要目的在于在欧盟境内打击增值税欺诈犯罪，[9]这已经超出了简单的信息交换的范畴，并能够方便各国税务行政机关进行直接联系。