税收法定原则的时代张力与实现路径

　　从我国税收制度与税法建设的实践来看，目前还存在着税收法定原则缺失的问题，具体表现为：　　
　　一是我国宪法尚未对税收法定原则作出全面、明确的规定。我国宪法第五十六条规定，中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。一般认为，这是税收法定原则目前在我国的宪法依据，但严格从法律角度讲，此项宪法依据还不充分，其问题是尚没有完整、准确和全面表述税收法定原则的内涵，没有相应规定“政府依照法律征税”、“纳税人合法权益受法律保护”的条款。
　　
　　二是目前我国税收立法以授权立法、行政立法为主，立法级次较低。以行政法规为主体的税收法律制度体系，降低了立法层次，严密性、稳定性较差，效力层级较低，影响到税法规范的全面性。
　　
　　三是税收法律的缺位与税收法律的政策化趋向影响了税收法律的权威，导致税收政策缺乏民主、公开程序的规范，影响到相关税收政策执行的效果。
　　
　　税收法定原则的实现路径　　
　　当前，我国税收领域的发展状况正在深刻地影响国家政治经济生活和整个社会的法治进程。为贯彻十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“落实税收法定原则”的精神，应做好规划，加快税收法定原则的实现。
　　
　　明确发展目标：在宪法中全面确立税收法定原则。这将使我国的宪法乃至整个法律制度更趋完善。应加强宣传，创造条件，充实宪法对税收的原则性规定，修订、完善现行宪法的涉税条款，将税收法定原则写入宪法，为我国的税收法律制度提供坚实的宪法基础。推动税收法定原则入宪与依宪治税应成为我国进一步推动依法治税的一个重要目标。
　　
　　加快制定税收基本法（或税法通则）。在探讨税收法定原则入宪的同时，建议尽快将税收基本法（或税法通则）的立法列入全国人大近期的立法规划。在党的十八届三中全会精神鼓舞下，推进税收基本法（或税法通则）立法已是众望所归。
　　
　　建立以税收法律为主的税法体系。根据税收法定原则，国家税收立法权应集中在代表人民意志的国家权力机关，即一国的税法体系应以税收法律为主。税收规范的法律化是坚持税收法定原则的基本要求。应当以税收立法权“回归人大”为改革指针，通过税收立法的法律化、体系化和规范化，完善税收立法体制。涉及全国性的税收实体法、税收程序法都应由全国人大及其常委会制定，对税收授权立法应采取更加谨慎和负责的态度。授权决定要有明确的授权目的和范围，且不得转授权。在制定法律的条件成熟时，全国人大及其常委会要及时将税收行政法规上升为法律。要做好税收立法的规划，增强税收立法的前瞻性，努力构建以税收法律为主的税法体系。
　　
　　税收立法与税制改革相互推动，用法治理念指导税制改革进程。税法是税制的核心，完善税法体系是完善税制的题中应有之意。按照法治理念，税制改革与完善税制的进程同时也是税收法定原则的实现过程，税制改革与税收立法要相互推动，相得益彰。例如，在房产税改革试点中要积极推进房产税的立法；在“营改增”的试点中要积极推进增值税的立法，推动我国主体税种法律体系的建立；在税收征管改革中，要积极推动税收征管法的修订完善等。一切与税收法定原则相违背的问题都要在深化税制改革的进程中逐步加以解决。
　　
　　将税收法定原则贯穿于税收立法、执法、司法和监督的全过程。在立法层面，税收立法原则应成为我国税制进一步改革与完善的核心，要实行税收立法公示制度和听证制度。立法程序应当以法律的形式固定下来。要在税收法定这一宪法性原则的指导下，将我国的税收立法尽快列入法治轨道。在执法层面，税收法治的基本要求是纳税人依法纳税，政府依法征税，严格税收执法。实现税务领域的依法行政是国家税收治理的重中之重。在司法层面，税收司法是税收宪定的有机组成部分，是纳税人权益得以实现的重要保障。应扩大涉税司法审查领域，保障纳税人的合法权益。要健全完善税收监督法律体系，强化对有关税收立法、执法、司法的法律监督。
　　
　　作者：中央财经大学税务学院教授、博士生导师