安徽省国家税务局公告2011年第4号 安徽省国家税务局税收规范性文件意见征询及异议处理暂行规定[条款修订]

安徽省国家税务局关于发布《安徽省国家税务局税收规范性文件意见征询及异议处理暂行规定》的公告[条款修订]

安徽省国家税务局公告2011年第4号      2011-11-22

　　现发布《安徽省国家税务局税收规范性文件意见征询及异议处理暂行规定》，自2012年1月1日起施行。

　　特此公告。

　　附件：

税收规范性文件意见征询及异议处理规定(征求意见稿)

　　第一章 总 则

　　第一条 为了规范税收规范性文件制定中的意见征询行为及实施后的异议处理行为，维护纳税人、扣缴义务人及其他税务行政相对人(以下简称税务行政相对人)的合法权益，促进全省各级国税机关依法行政，根据国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》(国家税务总局令第20号)，制定本规定。

　　第二条 安徽省县及县以上国税机关在制定税收规范性文件过程中，需要征询税务行政相对人等相关各方意见;在实施税收规范性文件过程中，需要对税务行政相对人提出的异议进行处理的，适用本规定。

　　第三条 税收规范性文件意见征询和异议处理，应当遵循合法、公正、公开、及时和便民的原则。

　　第四条 全省各级国税机关应当树立依法行政理念，强化责任意识和服务意识，坚持有错必纠，确保税收规范性文件的合法性。

　　第二章 制定中的意见征询

　　第五条 起草税收规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，充分征询税务行政相对人等相关各方意见。

　　税收规范性文件制定过程中的意见征询工作，由制定机关的起草部门负责实施。

　　第六条 起草部门在进行意见征询时，应当通过适当方式向需要征询意见的税务行政相对人等相关各方提供税收规范性文件征求意见稿及其说明。

　　税收规范性文件征求意见稿的说明，应当明确制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、对起草文本主要问题系统内部的不同意见及协调情况等内容。

　　第七条 实施意见征询的方式，包括发送书面征询函、通过网站公布、召开座谈会、组织听证会等，由制定机关根据税收规范性文件的内容确定。

　　第八条 通过发送书面征询函方式征询意见的，应当提前7日将税收规范性文件征求意见稿及其说明发送至征询对象，并告知其反馈期限及有效的反馈途径。

　　第九条 通过网站公布方式征询意见的，税收规范性文件征求意见稿及其说明在国税部门外部网站上公布的时间不得少于30日。同时，应当明确告知有效的电子邮箱、联系电话，以便于税务行政相对人等相关各方的意见反馈。

　　第十条 通过召开座谈会、组织听证会等其他现场方式征询意见的，应当提前5日将税收规范性文件征求意见稿及其说明发送给参加人员。

　　制定机关应当对座谈会、听证会上税务行政相对人等相关各方的意见，进行全面记录。

　　第十一条 制定机关应当在意见征询工作结束后5日内，对意见征询情况进行汇总整理和合理吸收，并以适当的方式将意见采纳情况在一定范围内予以公布。

　　税务行政相对人等相关各方对意见采纳情况提出异议的，制定机关应当进行必要的解释、说明。

　　第十二条 实施意见征询中形成的反映意见征询过程及税务行政相对人等相关各方意见的材料，由制定机关负责保存，与发布的税收规范性文件一并存档备查。

　　第十三条 税收规范性文件在制定过程中未按照规定进行意见征询的，不得提交政策法规部门进行合法性审核。

　　政策法规部门在进行合法性审核时，发现起草部门未按照规定进行意见征询的，应当中止审核，并退回起草部门补充征询意见。

　　第三章 实施后的异议处理

　　第十四条 税务行政相对人认为已经实施的税收规范性文件存在下列情形之一的，可以在其有效期内，按照本规定向制定机关或其上一级国税机关提出审查的建议：

　　(一)超越法定权限;

　　(二)违反法律、法规、规章或上级税收规范性文件规定;

　　(三)没有法律、法规、规章的规定，作出影响其合法权益或者增加其义务的规定;

　　(四)其他违法情形。

　　第十五条 按照本规定接收税务行政相对人审查建议，办理异议处理事项的国税机关是税收规范性文件的异议处理机关。

　　税收规范性文件实施后的异议处理工作，由异议处理机关的政策法规部门负责。异议处理机关的相关业务部门应当积极配合政策法规部门做好异议处理工作。

　　第十六条 政策法规部门在税收规范性文件异议处理工作中，履行下列职责：

　　(一)接收税务行政相对人提出的审查建议;

　　(二)向税收规范性文件的制定机关或起草部门调查、了解税收规范性文件的制定目的、制定依据、起草过程、征求意见情况等，查阅有关文件和资料;

　　(三)根据异议审查结果，起草异议处理意见;

　　(四)按规定程序将异议处理意见提交局领导专题会议审议决定;

　　(五)研究异议处理工作中发现的问题，及时向有关机关或者部门提出改进建议;

　　(六)承办其他与异议处理工作有关的事项。

　　第十七条 税务行政相对人提出税收规范性文件的审查建议，应当采取书面形式，可以通过直接递交、邮寄或者电话传真的方式提交书面申请。

　　第十八条 税务行政相对人提交的书面申请，应当载明下列事项：

　　(一)申请人基本情况(申请人为自然人的，包括姓名、住所、邮政编码、联系电话;申请人为法人或者其他组织的，包括名称、住所、邮政编码、联系电话以及其法定代表人或者主要负责人的姓名);

　　(二)申请异议处理的税收规范性文件的制定机关、文件名称、文号、要求审查的具体条款;

　　(三)申请审查的理由、依据;

　　(四)申请人签名或者盖章;

　　(五)申请日期。

　　第十九条 异议处理机关收到书面申请后，应当在5日内进行审查，决定是否受理。

　　对不符合本规定的异议处理申请，决定不予受理，并书面告知申请人。

　　对不属于本机关受理的异议处理申请，应当告知申请人向有关异议处理机关提出。

　　第二十条 对申请材料不齐全需要申请人补正的，应当当场或者在5日内一次性以书面形式告知申请人需要补正的全部内容。

　　逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;但申请人基本情况不详，无法告知的除外。

　　第二十一条 对有下列情形之一的异议处理申请，决定不予受理：

　　(一)不属于本规定第十四条规定的可以提出异议处理申请的范围;

　　(二)未在税收规范性文件的有效期内提出;

　　(三)申请人已经向其他异议处理机关提出异议处理申请且被受理;或者已经在税务行政复议申请中一并提出附带审查;

　　(四)同一税收规范性文件，其他申请人针对同样的条款已经提出过异议处理申请;但由于税收规范性文件依据的法律、法规、规章、上级税收规范性文件发生改变，再次提出异议处理申请的除外。

　　对前款第(四)项情形，异议处理机关已经作出异议处理决定的，应当将异议处理结果告知书抄送申请人;正在异议处理审查中的，待异议处理决定作出后，将异议处理结果告知书抄送申请人。

　　第二十二条 对符合规定的异议处理申请，自异议处理机关收到之日起即为受理。

　　异议处理机关接收异议处理申请后未按照本规定第十九条规定期限审查并作出不予受理决定的，视为受理。

　　第二十三条 政策法规部门应当自受理异议处理申请之日起7日内，将异议处理申请复印件发送至税收规范性文件的起草部门或制定机关。

　　税收规范性文件起草部门或制定机关应当自收到异议处理申请复印件之日起10日内作出书面答复，并反馈给政策法规部门。

　　第二十四条 异议处理原则上采用书面审查的方式。但政策法规部门认为有必要时，也可以向有关组织和人员调查、了解情况。

　　第二十五条 政策法规部门在对属于下一级国税机关制定的税收规范性文件提出的异议处理申请进行审查时，应当充分征求本级国税机关相关业务主管部门的意见。

　　第二十六条 政策法规部门在对税收规范性文件异议情况进行审查后，应当提出处理意见。所提意见与本级国税机关相关业务主管部门意见一致的，经异议处理机关负责人同意，分别下列情形作出异议处理决定：

　　(一)税收规范性文件内容和制定程序合法的，决定文件有效，继续执行;

　　(二)税收规范性文件内容违法或者明显不当的，决定宣布失效、撤销或者予以废止、修订。

　　对情况复杂、政策法规部门与相关业务主管部门意见不一致的，按照规定程序提请局领导专题会议审议后，依据上款规定作出处理决定。

　　第二十七条 异议处理期间，税收规范性文件原则上不停止执行。但有下列情形之一的，可以停止执行：

　　(一)税收规范性文件的制定机关认为需要停止执行;

　　(二)异议处理机关认为需要停止执行;

　　(三)申请人申请停止执行，异议处理机关认为其要求合理并决定停止执行。

　　第二十八条 异议处理期间，异议处理机关认为需要向上级国税机关请示的，请示期间异议处理中止。异议处理中止的期间不计入异议处理期限。

　　异议处理中止的，应当书面告知申请人。请示得到上级国税机关批复后，异议处理机关应当立即恢复异议处理程序。

　　第二十九条 有下列情形之一的，异议处理终止：

　　(一)异议处理决定作出前，申请人撤回异议申请;

　　(二)异议处理申请受理后，发现不符合受理条件;

　　(三)异议处理申请受理后，税收规范性文件已经失效、撤销或者废止、修订;

　　(四)法律、法规、规章以及国家税务总局税收规范性文件规定的其他情形。

　　异议处理终止的，应当书面告知申请人。

　　第三十条 异议处理决定作出前，申请人要求撤回异议处理申请的，可以撤回，但不得以相同事实和理由对同一税收规范性文件相同条款重新提出异议处理申请。

　　第三十一条 异议处理机关应当自受理申请之日起30日内作出异议处理决定。情况复杂，不能在规定期限内作出异议处理决定的，经异议处理机关负责人批准，可以适当延长并书面告知申请人，但延长期限最长不超过15日。

　　异议处理机关将异议处理决定告知申请人，应当制作异议处理结果告知书。

　　第三十二条 申请人对异议处理决定不服的，可以在收到异议处理结果告知书之日起15日内，向异议处理机关的上一级国税机关申请复核。

　　第三十三条 申请人提出异议处理申请，异议处理机关无正当理由不予受理，或者受理后超过异议处理期限不作答复的，申请人可以自收到不予受理通知书之日起或者异议处理期满之日起15日内，向异议处理机关的上一级国税机关申请复核。

　　上级国税机关应当责令异议处理机关及时纠正，并予以通报批评;必要时，上级国税机关也可以直接受理。

　　第三十四条 复核受理机关为省及省以下国税机关的，复核的受理、审查、决定按照本规定的异议处理程序办理。

　　复核受理机关为国家税务总局的，按照国家税务总局的相关规定办理。

　　第四章 附 则

　　第三十五条 异议处理机关受理异议处理申请，不得向申请人收取任何费用。

　　第三十六条 本规定关于“5日”、“7日”、“10日”的规定是指工作日，不包括法定节假日。

　　第三十七条 本规定由安徽省国家税务局负责解释。

　　第三十八条 本规定自2011年10月1日起施行。

关于《税收规范性文件意见征询及异议处理规定(征求意见稿)》的说明

　　现就《税收规范性文件意见征询及异议处理规定(征求意见稿)》作如下说明：

　　一、制定目的及依据

　　国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》(国家税务总局令第20号)第十七条规定：“起草税收规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，听取相关各方意见。”第三十五条规定：“税务行政相对人认为税收规范性文件违反税收法律、法规、规章或上级税收规范性文件的规定，可以向制定机关或其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或其上一级税务机关应当依法及时处理。”

　　为了规范税收规范性文件制定中的意见征询行为及实施后的异议处理行为，维护税务行政相对人的合法权益，促进安徽省各级国税机关依法行政，根据国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》，在先期试点总结实践经验的基础上，我们决定，研究制定全省国税系统普遍适用的《税收规范性文件意见征询及异议处理规定》。

　　二、必要性与可行性

　　2010年2月10日，国家税务总局公布了《税收规范性文件制定管理办法》，同年7月1日起正式施行。该办法就税收规范性文件制定中的意见征询及实施后的异议处理，作了制度安排，提出了原则性要求，但并未明确相关程序，不便于实际操作。为了保证上述两项制度及要求落到实处，研究制定具体规定，统一工作程序，很有必要。

　　按照2010年全国税收政策法规工作会议精神，从2010年开始，我们着手探索建立政策制定征询及异议处理机制，并先期在合肥、黄山两市进行了试点。试点单位认真负责、大胆探索，做了大量工作，为全省性制度的形成提供了有益借鉴，并使全省性制度的运行有了一定的实践基础。

　　三、起草过程

　　2011年4月上旬，我们在总结前期试点工作的基础上，按照“依法设定、规则实用、便于操作”的总体思路，研究起草了《税收规范性文件意见征询及异议处理规定(讨论稿)》(以下简称《讨论稿》)。随后，通过法便函的形式，于4月13日将该《讨论稿》印发全省17个省辖市国家税务局政策法规部门，要求各地组织人员认真讨论、推敲。截至5月10日，我们共收到反馈的修改意见及建议计80余条。经认真整理、合理吸收，形成了目前的《税收规范性文件意见征询及异议处理规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。

　　四、需要说明的问题

　　(一)关于适用对象问题。在《讨论稿》中，适用对象分别由“本规定所称税收规范性文件，是指安徽省内县及县以上国家税务局依照法定职权和规定程序制定并公布的，规定税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并反复适用的文件”和“税收规范性文件在制定过程中需要征询税务行政相对人等相关各方意见，在实施过程中需要对税务行政相对人提出异议进行处理的，适用本规定”两个条款进行界定。针对《讨论稿》反馈的修改意见中，有的认为，国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》已对税收规范性文件的概念进行了明确，无需重复规定;有的认为“安徽省内县及县以上”应当表述为“安徽省内县级以上(含本级)”;有的认为，应当对意见征询行为和异议处理行为进行解释。我们认为：第一，关于税收规范性文件的概念，可以不再作重复规定;第二，“县及县以上”不宜修改为“县级以上(含本级)”，这里的表述仅指省、市、县国家税务局，并不包括市辖区、开发区国家税务局，言下之意，市辖区、开发区国家税务局不具有税收规范性文件制定权，这也是国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》的立法原义;第三，意见征询行为和异议处理行为只是对国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》相关条款内容的概括，并未产生歧义，无需进行解释。基于以上认识，我们对适用对象的表述作了简化，具体为《征求意见稿》第二条规定“安徽省县及县以上国税机关在制定税收规范性文件过程中，需要征询税务行政相对人等相关各方意见;在实施税收规范性文件过程中，需要对税务行政相对人提出的异议进行处理的，适用本规定。”

　　(二)关于意见征询问题。针对《讨论稿》反馈的修改意见中，有的认为，根据国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》规定，实施意见征询的方式还应当包括论证会，并指出由制定机关的起草部门确定意见征询方式不妥，建议明确每一种方式适用的税收规范性文件范围;有的认为，《征求意见稿》第十一条“以适当的方式将意见采纳情况在一定范围内予以公布”的表述过于含糊，不便于实际操作;有的认为，对未被采纳的意见，应当逐一说明理由及依据;有的认为，税收规范性文件征求意见稿的说明不应当包括起草过程、对起草文本主要问题的不同意见及协调情况等内容。我们认为：第一，基于税收立法权高度集中的现状，省及省以下制定的税收规范性文件内容较简单，一般只涉及税收征管的具体措施及程序性规定，不会对税务行政相对人的合法权益产生实质性影响，否则其本身已违反上位法规定，因此，通过组织听证会的方式基本能够解决，无需进行论证，且论证会的方式行政成本较高;第二，税收规范性文件的内容千差万别，涉及的税务行政相对人各不相同，由制定机关的起草部门根据内容确定征询对象，采取适当的方式征询意见，比较符合实际;第三，公布意见采纳情况是保障意见征询对象知情权的需要，不同的意见征询方式涉及不同的征询对象，公布的范围和方式各不相同，具体如何公布，必须根据具体的意见征询方式确定，以保证征询范围和公布范围的一致性，应当不会产生理解上的歧义和不便操作的问题;第四，未被采纳的意见逐一说明理由及依据，实际操作上难度较大，以个案解释、说明未宜，即“不问不理”，如果征询对象问及，则应当单独解释、说明;第五，关于税收规范性文件征求意见稿说明的内容在文件稿本的不同阶段会有所变化，这里的“对起草文本主要问题的不同意见及协调情况”并非征求意见后的处理结果，起草过程中即可能存在起草部门和相关业务部门的意见分歧，必须在征求意见前得到协调、处理。

　　(三)关于异议处理问题。针对《讨论稿》反馈的修改意见中，有的认为，税务行政相对人对税收规范性文件有异议的，应当先向制定机关提出审查的建议;对处理结果不服的，可以再向其上一级机关提出;有的认为，税务行政相对人可以口头提出审查的建议;有的认为，税务行政相对人未在税收规范性文件有效期内提出的审查建议，异议处理机关也应当受理;有的认为，税务行政相对人同时向制定机关和其上一级机关提出审查建议的，应当明确异议处理机关;有的认为，税务行政相对人对异议处理机关作出的处理决定不服的，不宜通过“申诉”的途径;有的认为，应当告知县及县以上国税机关的邮寄地址、联系方式、递交部门，便于税务行政相对人提出审查的建议;有的认为《征求意见稿》第十六条第(四)项的“规定程序”，应当予以明确;有的认为，应当统一相关文书的格式，便于实际操作。我们认为：第一，根据国家税务总局《税收规范性文件制定管理办法》第三十五条规定，税务行政相对人可以选择向制定机关或其上一级税务机关提出书面审查的建议，剥夺其选择权，允许其口头提出，均有悖立法原义;第二，对税收规范性文件提出审查的建议，属于对抽象行政行为的监督举措，不特定税务行政相对人均可以提起，税收规范性文件一旦实效，该审查建议已不具有普遍的现实意义(如果特定税务相对人认为实施某税收规范性文件的税务具体行政行为侵害了其合法权益，则必须通过提起税务行政复议附带审查税收规范性文件的方式来解决，两者的性质截然不同);第三，原则上，不会出现税务行政相对人向制定机关和其上一级机关同时提出审查建议、两个机关同时受理的问题，原因在于异议处理机关在接受申请时应当进行审查，如果其中一个机关已经受理的，另一个机关将不再受理;第四，对异议处理机关的处理结果不服，目前没有很好的监督途径，“申诉”的方式确实有悖法理，因此，参照国务院《信访条例》的做法，在《征求意见稿》中修改为“复核”;第五，国务院《政府信息公开条例》明确要求行政机关的办公场所等信息必须公开，因此，税务行政相对人可以通过有效的途径获取税务机关的相关信息，无需在规定中重复规定;第六，《征求意见稿》第十六条第(四)项的“规定程序”是指税务机关工作规则中的一般程序，即议事决策程序，并没有特指，无需再行明确;第七，《征求意见稿》中涉及的“文书”属于通用的告知类文书范畴，在制作时具备基本要素即可，没有特定的格式，不作统一要求。

　　五、其他相关内容

　　(一)关于名称问题。《征求意见稿》中直接采用了《税收规范性文件意见征询及异议处理规定》的名称。有的认为，应当冠以“安徽省国家税务局”或者“安徽省国税系统”;有的认为，应当称“办法”，而不称“规定”。我们认为：第一，适用对象一旦确定，是否冠以制定机关名称或者适用机关范围，均不会造成歧义;第二，“办法”和“规定”均属于税收规范性文件的名称，均可以使用。

　　(二)关于用词问题。《征求意见稿》第十八条直接采用了“住所”的概念。有的认为，应当修改为“地址”。需要说明的是，“地址”不是一个法律概念，采用“住所”较为规范。

　　(三)关于费用问题。根据一些地方的修改意见，《征求意见稿》在“附则”一章增加了一条，即“异议处理机关受理异议处理申请，不得向申请人收取任何费用。”

　　对于《征求意见稿》中未予反映的其他修改建议，欢迎垂询安徽省国家税务局政策法规处(联 系 人：缪文彬;联系电话：0551—2831640)。

安徽省国家税务局政策法规处

二〇一一年五月二十三日