贾康先生在长江证券2018策略会上的发言

　　还有第三部分,理顺中央地方体制关系。最关键的，是要有一个从中央到地方各级政府承担怎样的事权、同时这些事权需要什么样的财力匹配，应形成一个事权明细单，再配有支出责任一览表、使财政事权的应用，具体落实到各个政府主体可操作。按照合理的各级政府职能定位，匹配必要的财政支出以履行职能，这个事情已说了多年。改革开放以后一直讲政府职能转换，怎样转换？从中央到乡镇，一共是5级，原想5级的事权要清晰化，现在已经证明级次太多实现不了。实际生活中已有在大部制改革（主要是局委办各部门横向综合起来）的旁边，还有一个纵向的扁平化减少层级的改革需要——现在实际上是按三级考虑，已终于有了进展：中央、省和市县这三级，在必须履行的基本公共服务职能方面，从今年开始给出了不仅是原则、而且有具体执行方案的文件指导。比如说在基本公共服务共同事权领域里面，中央和地方之间分担的关系处理，要分八大类地区，六大类18项，各项按不同地区各自又分几个档，指导某一具体的地方辖区，定到什么档，实施什么样的操作办法。这是中央、地区各自有财政收入来源、拿到手里各自怎样出钱去履行政府职能和财政事权的具体化解决方案。要肯定这是一个进步，这个进步比原来预想来的要晚，但毕竟是动起来了。今后事权协调分工可进一步将范围扩大。有一些原则上来讲中央和地方专享的事权，以后也要更细化，比如说国防。公共产品的外溢性到了国防上是覆盖整个国家的，这是全社会受益，那么这个就应该是中央的事权。但过去我们的国防，是把地方政府扯进去的，不要说边疆地区，各地军民联防军民友好城市、共建活动、对于军队在职人员和军属的慰问以及军队反过来支持地方建设、民兵训练，还有预备役，等等，你中有我，我中有你。这个财力分配关系过去不太讲规矩，可塑性实际上就是不规范性，以后则都要按照上面的道理清晰化、合理化。我们所说的中央、地方体制这样一个关系，总体应是一级政权设有一级明确的事权，配上一级财权，然后配上各级的税基，形成预算，再加上中央、省两级自上而下的转移支付，以及横向的转移支付，比如说对口支援和生态补偿，就是横向的转移支付。这些理顺中央、地区体制关系的工作，进展是有的，但是没跟上时间表的要求。对此我们也别无选择，要继续推进。

　　基于这样的三大任务，看看十九大表述上对于侧重点的要求。十九大篇幅很长的报告里面，说到财税非常简洁，是这样的几句话：要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；深化税收制度改革、健全地方税体系”。

　　按照这段体现中央最高层面指导精神的话，我认为可以提炼出三点：财政体制理顺成为首要任务——当年是预算第一、税制第二、财政体制第三，现在是理顺财政体制排第一位了，这个制度建设问题也是要求财税改革形成定制化的方案，这个有关管理体制的定制化方案要高水平，把它排第一位。后面跟着的是预算的规范透明和绩效管理——说了多年，难度不言而喻。十八大讲的全口径预算，是把所有的政府财力统统覆盖在预算体系之内，这要分成四个相对独立又统筹协作的部分，一般公共收支预算、资本预算、社会保障预算和基金预算。地方土地批租收入已不是预算外，那么它进入预算体系的哪一块？进的就是基金预算。这四个相对独立的预算合在一起，怎样追求绩效？一定要有像模像样的指标体系，要有比较高的预测分析能力，再给出对应性的解决方案，具体叫事前、事中、事后通盘的绩效管理。这也就是中央要求的全面管理。

　　在绩效的考评上如果再观察一下，可知前面已经确立了一个框架，就是三年滚动预算，从中央率先做起，预算的规划一下子要做三年，每年实绩出来以后，再往前滚一年，是以三年的预测覆盖政府收入、支出的管理（财政的收入管理中还要处理其中的发债和赤字安排相关的关系）。美国联邦政府是多少年之前就做到了5年滚动，美国的州一级一般是3年滚动。中国在这方面做起来，一开始讲3年滚动预算，现在变成了三年规划，因为预算还做不出什么像样的内容，没有这样的预测能力，说不出经济、社会的变化是怎样一套量化的预测结果，这样的量值出不来，所以退而求其次，先做粗线条的三年规划，从中央开始做，地方跟着来。全面实施绩效管理任重道远，但是方向确定了：是在透明后面跟着绩效管理。现在中央还在继续努力规范发展的PPP——政府和社会资本合作，在公共工程、基础设施、乃至于产业新城的建设运运营等重大的项目里面，是要得到政府付费支持，典型的是“可行性缺口补贴”，即政府之外的企业，社会资本方面，做项目的回报算来算去缺那么一块，财政以可行性缺口补贴补上，于是就整个转起来了。往往一个PPP项目的生命周期是20年、30年、50年甚至更长，全面绩效管理当然是要覆盖项目的全周期，而且绝对不能就可行性缺口补贴本身讲绩效，一定是和所有的社会资本，银行、金融机构给予的各种各样投融资结合在一起，才能说清财政这个补贴是怎样的绩效管理水平。显然这是挑战性的任务。

　　地方税体系建设已时不我待，地方政府怎样以合理的机制发挥政府职能，必须解决好钱从哪里来的问题，后面才是用到哪里去，怎样用的问题。地方税体系是顺理成章的制度建设。十九大指导精神之下，我们可以理解，财税改革三大方面的任务，正是原来三大任务的延伸和继续。

　　接着要说一下各位关心的，地方债的防风险问题，现在实际生活中，不断地听到这是在舆论界、市场层面上，也在政府管理部门关注和讨论的问题。金融风险防范中，大家对问题看得很重。大家知道前面经过努力，中国的《预算法》已经有修订，是把地方债阳光化。原来研究时我们就已提出，大量隐性的地方债产生，是有潜规则强制替代明规则的必然性，解决隐性地方债的风险问题，需要按照疏堵结合、有堵有疏、堵不如疏的大禹治水古老智慧掌握开前门、堵后门、修围墙、治存量的要领。管理部门说开明渠堵暗沟，一个意思，是让它阳光化以后，在规范的渠道上纳入预算，来防范可能带来的风险因素。

　　《预算法》对于地方债怎样借、怎样用、怎样还，已有清晰的法律规范。每个年度，中央政府和地方政府商量好以后，有一个年度内地方债发行的总规模。把总规模和各地对应，是切块下到各地，成为各地掌握的部分，在各个省级行政区的预算程序里面体现出来：这个年度，全国地方债落到我们省级行政区是多大的量。这个钱怎样借，按照一般地方债和专项债两种方式，在市场上举借，债券形式为主，举借以后怎样用？就是跟着规则来，专项债券是带有确定的具体工程项目的，一般地方债则可以统筹安排，调节使用，但是强调不能用于人吃马喂，必须用于基础设施。怎样还呢，那就是还本付息在预算里面安排。专项债必须考虑项目本身产生的现金流，一般的地方债，就在整个收入盘子里安排还本付息。有了法律规定，卡住了两头：一个是地方债的规模有总控制，风险从规模视角来说控制在这个盘子里，另外一头是原来发生大量隐性地方负债的融资平台，不允许再发一分钱的地方负债，这些平台必须市场化转制。怎样转制？没有清晰规定，各地探索，一般来说的理解，就是可以并不一下取消（你要愿意快刀斩乱麻、关停并转是另外一回事），很多地方政府还可利用这一平台承担辖区的公共设施建设，市场化转制则在有些地方探讨是能否实行股份制改造，推到混合所有制的方向来发展，等等。

　　卡住这两头以后，当时的指导精神里面可以看出来，鼓励的创新重点，是政府和社会资本合作，就是国际上所说的公私合作伙伴机制。当时文件非常明确地说，如果把原来形成存量的融资平台的工程项目，转为规范的PPP项目，项目形成的负债规模可不再纳入地方政府负债规模的合计，是鼓励大家把存量项目转为PPP。当然能够转的不多，剩下的阳光公债可以支持的项目旁边，还有大量的融资需要，那么就鼓励以规范的PPP体现为增量，去适应地方债不能直接覆盖的工程建设投融资需要。本来这个框架是很清楚的。但是最近一段时间，贯彻中央的金融工作会议和十九大要求的防范金融风险的任务之下，方方面面都在讲地方政府层面的负债风险值得重视。所以我也特别注意了，大家所说的地方政府层面的负债，主要是指什么。现在看到相关的资料，看来看去有些涉及的是地方融资平台似乎还在暗度陈仓，地方融资平台在有些场合下，还在变相地举债，这个情况可能不多，不是很普遍。另外一个担心是对于前面很有积极性来发展的地方产业基金——通常是财政出些钱设立母基金，母基金依靠一定的机制带出很多非政府主体出钱的子基金，然后贯彻国家的产业政策和辖区的发展战略，以子基金的决策团队对应项目，母基金在旁边给他们一些优惠和帮助，使他们在这方面的风险度降低。这样的创新模式里面，有些人担心加进了过多的地方负债因素。

　　除此以外，最主要的担心是我们今天要讨论的PPP。关于PPP从正面推动来看，大家有印象，这是2014年后发改委和财政部创新工作中的重中之重。2013年底李克强总理和综合部门的领导一起去欧洲访问的时候，所接触到的欧洲一线的领导人，众口一词说在中国的创新过程中要抓PPP，领导层很快形成了共识，克强总理要求2014年发改委、财政部要以此为重中之重。有了这个明确的任务以后，克强总理之后还有几十次的督办，各项推进要求，业务部门都有记录。推进过程中大发展的基本局面形成，两大部门的项目库在网上可以查到，现在形成的对应项目总规模是十几万亿，落地了几万亿。有了这样的发展局面，最近一段时间，特别是更早的前几个月，给人的印象是地方政府层面的PPP，似乎有明显不规范的问题，要加强管理、强调规范化。很多地方说，似乎要对PPP叫停。我觉得不可能叫停，这是中国不得不抓的创新重点，但它符合事物波浪式发展的规律，有了一轮大发展后，要往下落一落，这一波高点过去落一落求稳、讲规范，然后使持续健康发展形成新一波局面。我觉得现在就是这样的一个出现高峰、有所回调、讲究规范化的过程。如果我们理性认识过程里面的所谓规范性的追求，就要说一下对PPP所关心的具体的风险点，我听到有明股实债、财政保底等等。

　　对这些风险点一一讨论前，还是想强调一下，我仍然认为前一轮讨论地方隐性债的堵不如疏这些大禹治水的古老智慧，很值得注意。搞市场经济，中央政府和地方政府，都应该有对接有偿投融资市场机制的手段，国债以外还应该有地方公债。已经有一定规范化、阳光化的地方债和PPP进一步发展过程中，也可能会产生不规范、不那么阳光化的一些新的问题，当然就要有堵有疏。疏导是建制度，求得规范化发展：堵则是指不规范的东西要堵住，就要区别对待。但是总体来说，更积极的是堵不如疏，凡是能够由疏解决的，就不要强调一味地堵，这是新一轮地方债风险防范过程中，仍然值得贯彻的一个大禹治水的古老智慧。这样调动一切潜力和积极因素，以求在实际的地方债风控过程中，最大限度地扩大其正面效应和防范偏差。

　　防范偏差就要看看，现在对于偏差的担心是什么。首先是PPP它现在凡是有运营期的，都要设一个SPV（特殊项目公司）。这个SPV作为一个项目运营主体，它是清晰的现代企业制度，以加入股权作为基本规则形成一个股份制的运营主体企业。这个PPP的股权有明股实债问题，这是一个批评。首先是指在某些情况下，政府方面为了吸引企业参与、促使企业下决心，给出了回购条款：你先进入项目，隔多少年我把你的股权买回来。当然这个回购条款一般不是写进PPP协议的，但可以以补充协议、或者暗中协议的方式存在。这样的做法，肯定是违反PPP的政府和社会资本合作规则的，应该是风险共担，不能你进来后所有的风险砸死，由政府单方承担，如果不能共同承担风险就会产生经济学上所说的道德风险，使企业方面无所顾忌、没有尽心尽责的内在机制了。这里要堵的，是不能在PPP协议方面出现回购条款，无论是怎样的方式存在。这个堵就需要加快编制PPP条例，是红头文件在法律形式上向更高级提升，在里面给出具体的规定。但也要认识到，PPP项目如果有运营机制的通常情况，会延续着20年、30年乃至50年的时间段，企业方面确实会有这个顾虑：延续期内的不确定性，签约之际很难预计，所以往往很难股权一持到底。对此，疏的视角，是我们要看到已经有一种股权交易机制，早就有已成立的一些地方的金融资产交易中心和交易所，在PPP大发展中间，上海和天津又正式挂牌了金融资产交易中心。上海的挂牌仪式我参加了的，当时致辞的领导说，特别对应的就是PPP发展中间必然带来的类固定收益资产交易问题，很多的PPP股权就是属于这种资产。它有这样的交易通道，于是上述明股实债的问题，可以靠制度建设给出一个非常清楚的交易平台来形成疏导通道，这就可在很大程度上消解企业的顾虑：现在认为我可以进来持股，但什么时候情况变化了，我不想持有股权了，不是政府回购，是进入交易中心和交易平台解决自己的资产退出问题，是由别人接盘，接盘是市场定价。我接触的一些金融界的人士说，我们早就看中这个空间了，一般的交易是大学本科水平，我们要做的对于类固定收益资产的交易是研究生水平。他们很有兴趣，我觉得这是现代市场体系里面可以匹配上的机制，这个机制可在很大程度上消除明股实债，所以除了堵之外，还有这样一个积极的疏的通道。

　　另外一个明股实债的问题是持股比例低。什么是低？找不到严格的数量界限，管理部门可以规定不同的BOT、ROT、TOT等具体模式下应该有的一个指导性的持股比重，但是不宜过于僵化。现在已列为国家级示范项目的固安，做的是连片开发。它实践当中成效较好，得到了管理部门的肯定。当年做此项目的时候，固安还是默默无闻的河北农区，政府自己没有财力的一个县级行政区，是没有什么可能以财力入股的，如果说持股占比低的问题，可能不是低，就是直观看上去，地方政府没有股权。他们的连片开发说是“政府主导、企业融资、市场运作”。什么是政府主导？就是政府和企业方面谈成了规划，政府同意按照这个规划供地，这就是政府主导。整个连片开发的产业新城，是企业方面当时不惜重金，在2000年以3000万元人民币请美国的团队做了全套的规划设计，内容细化一直到广告词：“我爱北京天安门——正南50公里固安”，这都是规划团队打包给出供实施的规划，政府审批同意了，就算它主导了。跟着的是企业靠自己的市场运作能力，招商引资筹措资金开发建设。谁能想到十多年的时间，固安就崛起为明星般的增长极区域，它的产业集群是带有高科技特征的，环境保护方面是绿色、低碳的，这一称为产业新城建设运营的连片开发，把老百姓特别看中的医院、学校、各种各样的公共设施、绿化带、宜居城市建设中不同类型的住宅等等，全都打包在里面建出来了。市场运作的结果，是产业迅速升级，超常规发展，老百姓得实惠。固安的老百姓没有想到，还得到企业拉来好医院对口支援的高水平医疗服务，学校也是这样由名校对他们帮助支持，提高当地的教育水平。有这样好的结果，但当初这里面如果硬性规定政府要持有多高比重的股权，即很多事情可能就做不出来了。这种超常规的发展案例给我们的启示，是可以给出指导，PPP的股权部分，可以一般要求达到一定的区间，却不能说由行政官员拍拍脑袋说百分之多少，定死了就不能动。

　　往下还要说到，在广义的PPP里面，BT应该是一个可选项。管理部门多年说的是BT应该排除在PPP之外。BT是政府想做而自己一时拿不出钱来做的项目，由企业垫资开发建设，然后政府以按揭方式分批次支付还回去，算总账是还回去的钱，给了企业一个非暴利但是可接受的投资回报水平。政府做不了的事情，先让企业来干，以后把这个支出平滑处理分摊在若干年。这个机制如处理不好，就是管理部门说的拉长板的BT越做越多，对这方面的风险作防范是必要的，但是不能对BT完全否定。实际生活中我接触到的一个例子，是四川凉山州（首府是西昌），中心区域是不错的，但是凉山州更广阔的地方是大量的山区，最典型的木里县，一万多平方公里全是山区。那里面十多万少数民族为主的居民，按照中央的要求2020年实现全面小康，要精准扶贫到位。前几年提出精准扶贫时，凉山州马上意识到，说了多年“要想富先修路”，必须建的5条干道不能再拖了。建这5条路靠什么资金？自己一筹莫展，四川能给它支持吗？能到中央要专款吗？没有别的办法，找的是民企太平洋建设。这家企业多少年来在地方市和县基层，就是做BT，他们已经很有经验。于是签约以PPP的概念加快干道项目建设，没有直接涉及BT概念，但那5条干道旁边，不可能有停车场、广告牌等现金流的匹配，那5条干道就是由企业先把它们建出来，以BT的方式解决燃眉之急，支持把精准扶贫的任务完成。后面是政府按承诺相对从容地以按揭方式把款最后还完，就是这样一个机制。这个BT机制在特定情况下是可选项，不能完全排除到PPP之外，不能说是一个完全不予考虑的方式。

　　另外说一下“保底”问题。企业参与PPP不是学雷锋，是按照自己的偏好，认同取得覆盖很长时间段的非暴利而可接受的回报水平，认同这样一个利益诉求，是有预期的保底，才会签字——PPP是由企业自愿签字才做得成，这个自愿签字内含有企业预期的保底。应该明确：如要直截了当地有一个政府对企业保底，是错误的，跟明股实债一样应当堵，而疏是靠制度，努力以法治化、阳光化、专业化而使企业在预期上，八九不离十地有信心签这个字。保底在具体形式上应被否定，包括政府违规和人大违规地做担保，是要否定的。但是，“预期保底”又是不可回避的问题，要是想让PPP发展，就要解决好怎样有法治化、阳光化、专业化的条件，使企业越来越多地能得到预期的保底，从而积极参与PPP。这又是一个前面已说到的堵不如疏的案例。

　　再有PPP的资产负债表。全世界都在探索其会计准则。我认为应该明确：地方政府做PPP，不可能和相关的负债撇清干系——这些项目到底在资产负债表上怎样体现，大家可以探讨。我们已写有文章大家感兴趣可以搜一下，发表在《上海证券报》的理论专栏。我们的观点是：这种负债在地方政府的财政上体现，至少是要承认，三年时间段的滚动预算，其中安排支持PPP的政府可行性缺口补贴，可认为是预算支出，所以不算是负债，但是后面还需要有全生命周期的可行性缺口补贴，那就是或有负债了，一定需要有这样一个对应的概念。地方政府的或有负债，在资产负债表上体现，大家一起都得到相关信息并公开作认识和讨论的话，这是更有利于方方面面一起积极认识相关风险，和衷共济，把愿意做成的PPP变成实际生活中真正可执行的PPP项目。如果非说地方政府做PPP不能产生负债，这在专业认知上无法自圆其说，实际生活中便是把创新卡死了，不符合专业水平的要求。还是应积极研讨PPP资产负债表的财务会计准则，并与国际上交流，形成可认同的PPP资产负债表规则体系。

　　最后是财政承受能力论证问题。一般公共收支里面以10%为天花板，不能突破。具体到地方政府讨论项目过程中，开始几个项目可能不碰10%，但后面的项目碰到它时，可请专业团队帮助政府和企业讨论能否做个平滑处理，更多地是靠后续年度去分摊可行性缺口补贴，这往往有一定的弹性空间。另外一个方面也应该考虑，从基本逻辑上讲，预算体系里面地方基金预算里的“活钱”，通过预算程序应是可以用于支持PPP的。对这些我们可遵循实事求是原则，一起讨论，争取在有利于积极创新和防范风险的情况下，适应现实需要，把十九大以后的投融资机制创新和PPP的健康发展做得更好。

　　这些看法汇报到此，请大家批评指正！

　　贾康介绍

　　第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。