法发[2022]2号 最高人民法院印发《关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》的通知

最高人民法院印发《关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》的通知

法发〔2022〕2号      2022-01-13

各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：

　　现将《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

最高人民法院

2022年1月13日

最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见

　　中小微企业是国民经济和社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量。进一步加大对中小微企业支持力度，激发企业活力和发展动力，对于继续做好“六稳”“六保”工作，稳定宏观经济大盘，加快构建新发展格局、推动高质量发展具有重要意义。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，进一步发挥人民法院司法职能作用，助力中小微企业发展，提出如下意见。

　　一、积极营造公平竞争、诚信经营的市场环境

　　1.依法保护中小微企业生存发展空间。依法公正高效审理反垄断、反不正当竞争案件，严惩强制“二选一”、低价倾销、强制搭售、屏蔽封锁、刷单炒信等违法行为。依法认定经营者滥用数据、算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争行为，防止资本无序扩张，保护中小微企业生存发展空间。健全司法与执法衔接机制，支持反垄断行政执法机关依法履职，加强沟通协作，推动形成工作合力。

　　2.服务深化“放管服”改革。加强行政审判，支持行政机关整顿违法经营，规范市场秩序。依法监督、促进行政机关严格依照法定权限和程序进行监管，保护中小微企业经营自主权。推动破除区域分割和地方保护，促进落实全国统一的市场准入负面清单制度。加强市场主体涉诉信息与相关部门信息共享整合，为构建以信用为基础的新型监管机制提供有力司法支持。

　　3.支持保护市场主体自主交易。在审理合同纠纷案件中，坚持自愿原则和鼓励交易原则，准确把握认定合同无效的法定事由，合理判断各类交易模式和交易结构创新的合同效力，充分发挥中小微企业的能动性，促进提升市场经济活力。弘扬契约精神，具有优势地位的市场主体利用中小微企业处于危困状态或者对内容复杂的合同缺乏判断能力，致使合同成立时显失公平，中小微企业请求撤销该合同的，应予支持;具有优势地位的市场主体采用格式条款与中小微企业订立合同，未按照民法典第四百九十六条第二款的规定就与中小微企业有重大利害关系的条款履行提示或者说明义务，致使中小微企业没有注意或者理解该条款，中小微企业主张该条款不成为合同内容的，应予支持;对于受疫情等因素影响直接导致中小微企业合同履行不能或者继续履行合同对其明显不公的，依照民法典第五百九十条或者第五百三十三条的规定适用不可抗力或者情势变更规则妥善处理。

　　4.支持引导市场主体依法诚信经营。在审理合同纠纷案件中，对当事人违反预约合同约定的义务，或者假借订立合同恶意进行磋商等违背诚信原则的行为，强化预约合同违约责任、缔约过失责任等制度运用，提升市场主体的诚信意识、规则意识和责任意识。在依法认定合同不成立、无效或者予以撤销后，应当根据具体情况合理确定双方当事人的法律责任，防止不诚信当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。推动诉讼诚信建设，严厉惩处通过虚假诉讼、恶意诉讼阻碍中小微企业正常经营发展的违法行为。加大执行力度，严厉打击失信企业通过多头开户、关联交易、变更法定代表人等方式规避执行的逃废债行为。

　　二、切实加强中小微企业产权司法保护

　　5.公平公正保护中小微企业合法权益。坚持各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，在诉讼过程中，对大型企业和中小微企业一视同仁。充分考虑中小微企业的实际情况，依法对其进行诉讼引导和释明，加大依职权调取证据的力度，切实查清案件事实，防止一些中小微企业在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位，努力实现程序公正与实体公正相统一。继续完善一站式多元解纷机制，推进在线诉讼模式，强化简易、小额诉讼程序适用，提升诉讼便捷性，切实降低中小微企业诉讼成本。通过合理确定保全担保数额、引入保全责任险担保等方式，降低中小微企业保全成本，保障实现胜诉债权。对生产经营存在严重困难的中小微企业，依法提供减交、缓交诉讼费等司法救助。

　　6.加大中小微企业知识产权保护力度。落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，加大对“专精特新”中小微企业关键核心技术和原始创新成果的保护力度，支持引导企业通过技术进步和科技创新提升核心竞争力。中小微企业在订立技术转让合同、技术许可合同获取特定技术过程中，合同相对方利用优势地位附加不合理限制技术竞争和技术改进的条件，或者不合理要求无偿、低价回购中小微企业所开发的新技术、新产品，经审查认为违反反垄断法等法律强制性规定的，原则上应当认定相关条款或者合同无效。妥善处理保护商业秘密与人才合理流动的关系，在维护劳动者正当就业创业合法权益的同时，依法保护中小微企业商业秘密。依法制裁不诚信诉讼和恶意诉讼行为，规制滥用知识产权阻碍中小微企业创新的不法行为。

　　7.坚决防止利用刑事手段干预中小微企业经济纠纷。严格落实罪刑法定、疑罪从无等法律原则，严格区分中小微企业正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗、参与兼并重组与恶意侵占国有资产等的界限，坚决防止把经济纠纷认定为刑事犯罪、把民事责任认定为刑事责任。落实刑法及有关司法解释的规定，对于中小微企业非法吸收或者变相吸收公众存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金的，可以免予刑事处罚;情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理。

　　8.依法保护中小微企业等市场主体在民事、行政、刑事交叉案件中的合法权益。切实贯彻民法典第一百八十七条的规定，债务人因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，依法保障中小微企业等市场主体的民事债权优先于罚款、罚金、没收财产等行政、刑事处罚受偿。在刑事裁判涉财产部分执行过程中，中小微企业等市场主体作为案外人对执行标的提出异议的，严格依照相关规定妥善处理，依法保护其合法财产权益。除法律、司法解释另有规定外，对中小微企业等市场主体与刑事案件犯罪嫌疑人或者被告人产生的民事纠纷，如果民事案件不是必须以刑事案件的审理结果为依据，则不得以刑事案件正在侦查或者尚未审结为由对民事案件不予受理或者中止审理，切实避免因刑事案件影响中小微企业等市场主体通过民事诉讼及时维护其合法权益。在中小微企业等市场主体为被告人的刑事案件审理过程中，应当严格区分违法所得和合法财产、企业法人财产和个人财产，对确实与案件无关的财物，应当及时解除查封、扣押、冻结措施。

　　三、助力缓解中小微企业融资难融资贵问题

　　9.依法妥善审理金融借款纠纷案件。对金融机构违反普惠小微贷款支持工具政策提出的借款提前到期、单方解除合同等诉讼主张，不予支持;对金融机构收取的利息以及以咨询费、担保费等其他费用为名收取的变相利息，严格依照支农支小再贷款信贷优惠利率政策的规定，对超出部分不予支持。

　　10.助力拓宽中小微企业融资渠道。严格依照民法典及有关司法解释的规定，依法认定生产设备等动产担保，以及所有权保留、融资租赁、保理等非典型担保债权优先受偿效力，支持中小微企业根据自身实际情况拓宽融资渠道。对符合法律规定的仓单、提单、汇票、应收账款、知识产权等权利质押以及保兑仓交易，依法认定其有效，支持金融机构创新服务中小微企业信贷产品。依法推动供应链金融更好服务实体经济发展，针对供应链金融交易中产生的费用，根据费用类型探索形成必要性和适当性原则，合理限制交易费用，切实降低中小微企业融资成本。积极与全国中小企业融资综合信用服务平台共享企业涉诉信息，推动实现对中小微企业信用评价的精准“画像”，提高企业贷款可得性。

　　11.依法规制民间借贷市场秩序。对“高利转贷”“职业放贷”等违法借贷行为，依法认定其无效。推动各地人民法院根据本地区实际情况建立“职业放贷人”名录制度。依法否定规避利率司法保护上限合同条款，对变相高息等超出法律、司法解释规定的利息部分不予支持。在审判执行过程中发现有非法集资、“套路贷”、催收非法债务等犯罪嫌疑的，应当及时将有关材料移送相关部门。

　　四、依法高效办理拖欠中小微企业账款案件

　　12.建立健全办理拖欠中小微企业账款案件长效机制。将拖欠中小微企业账款案件纳入办理拖欠农民工工资案件的快立快审快执“绿色通道”，确保农民工就业比较集中的中小微企业及时回笼账款，及时发放农民工工资。与拖欠中小微企业账款监管部门密切协作，推进协同治理。加大平安建设考评(执行难综合治理及源头治理部分)在机关、事业单位拖欠中小微企业账款案件中的适用力度。推动将清理拖欠中小微企业账款工作情况纳入营商环境指标体系。开展拖欠中小微企业账款案件专项执行行动，依法加大失信惩戒、限制消费等措施的适用力度，及时兑现中小微企业胜诉权益。

　　13.切实防止有关市场主体损害中小微企业合法权益。机关、事业单位和大型企业以法定代表人或者主要负责人变更、履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等明显不合理的理由拒绝或者延迟向中小微企业支付账款，中小微企业提起诉讼要求支付的，人民法院应予支持。机关、事业单位和大型企业就拖欠账款问题迫使中小微企业接受不平等条件，达成与市场价格明显背离的以物抵债协议或者约定明显不合理的支付期限、条件，中小微企业以显失公平为由请求撤销该协议或者约定的，人民法院应予支持。

　　14.依法保障建设工程领域中小微企业和农民工合法权益。对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门;除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金;为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。

　　五、有效发挥司法对中小微企业的挽救功能

　　15.积极促成当事人达成执行和解。在执行过程中，中小微企业因资金流动性困难不能清偿执行债务的，积极引导当事人达成减免债务、延期支付的执行和解协议;多个案件由不同人民法院管辖的，可以通过提级执行、指定执行等方式集中办理，积极促成当事人达成履行债务的“一揽子”协议，依法为企业缓解债务压力、恢复生产经营创造条件。

　　16.科学甄别、依法保护有挽救价值的中小微企业。对受疫情等因素影响无法清偿所有债务但具有挽救价值的中小微企业，债权人提出破产申请的，积极引导当事人通过债务重组、资产重构等方式进行庭外和解，帮助企业渡过难关。对于已经进入破产程序但具有挽救价值的中小微企业，积极引导企业通过破产重整、和解等程序，全面解决企业债务危机，公平有序清偿相应债权，使企业获得再生。

　　六、最大限度降低保全、执行措施对中小微企业等市场主体的不利影响

　　17.全面清查超标的查封、乱查封问题。开展专项清查行动，依法及时纠正超标的查封、乱查封问题。各级人民法院应当依托12368司法服务热线、执行信访等问题反映渠道，建立解决超标的查封、乱查封问题快速反应机制，对当事人反映的问题及时受理，快速处理;执行人员对超标的查封、乱查封问题存在过错的，依法严肃追责。

　　18.依法审慎采取财产保全措施。对中小微企业等市场主体采取保全措施时，人民法院应当依照法律规定的标准和程序严格审查。经初步审查认为当事人的诉讼请求明显不能成立的，对其提出的保全申请，依法予以驳回。当事人明显超出诉讼请求范围申请保全的，对其超出部分的申请，不予支持。在金钱债权案件中，被采取保全措施的中小微企业等市场主体提供担保请求解除保全措施，经审查认为担保充分有效的，应当裁定准许，不得以申请保全人同意为必要条件。加大对错误保全损害赔偿案件的审查力度，严厉惩处恶意申请保全妨碍中小微企业等市场主体正常经营发展的违法行为。

　　19.依法灵活采取查封、变价措施。查封中小微企业等市场主体的厂房、机器设备等生产性资料的，优先采取“活封”措施，在能够保障债权人利益的情况下，应当允许其继续使用或者利用该财产进行融资。需要查封的不动产整体价值明显超出债权额的，应当对该不动产相应价值部分采取查封措施;因不动产未办理分割登记而对其进行整体查封后，应当及时协调相关部门办理分割登记并解除对超标的部分的查封。积极引导当事人通过议价、询价等方式确定财产处置参考价，切实为被执行中小微企业等市场主体节省评估费用。发挥网络司法拍卖溢价率高、成本低的优势，优先适用网络司法拍卖方式处置财产。对不动产等标的额较大或者情况复杂的财产，被执行中小微企业等市场主体认为委托评估确定的参考价过低，申请在一定期限内自行处置的，在能够保障债权人利益的情况下，人民法院可以准许。

　　20.依法精准适用失信惩戒和限制消费措施。严格区分失信惩戒与限制消费措施的适用条件，被执行中小微企业等市场主体仅符合限制消费情形但不符合失信情形的，不得将其纳入失信名单。严格区分失信与丧失履行能力，中小微企业等市场主体因经营失利丧失履行能力且不具有法律、司法解释规定的规避、抗拒执行等违法情形的，不得以有履行能力拒不履行义务为由将其纳入失信名单。健全信用修复机制，中小微企业等市场主体的失信信息符合法定屏蔽条件的，应当及时采取屏蔽措施;失信信息被屏蔽后，其因融资、招投标等需要请求提供信用修复证明的，人民法院可以出具相关证明材料。

《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》解读

　　一、起草《意见》的基本原则

　　中小微企业是国民经济和社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中小微企业发展，在财税金融、营商环境、公共服务等方面出台一系列政策措施，打出了支持中小微企业发展的“组合拳”，强力为中小微企业发展解忧纾困。不久前召开的中央经济工作会议再次强调，要“强化对中小微企业、个体工商户、制造业、风险化解等的支持力度”。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，有效落实中央经济工作会议精神，最高人民法院在充分调研的基础上，依据有关法律和司法解释规定，起草了“司法助力中小微企业发展20条”。

　　在起草过程中坚持以下原则：一是坚持党的领导，坚持服务大局，坚持以人民为中心，深入贯彻习近平法治思想，对标党和国家促进中小微企业发展的方针政策，提出相应的司法服务保障措施。二是增强系统观念，注重协同配合。比如，为配合相关部门缓解中小微企业融资难融资贵问题，《意见》在第三部分配套提出了相应的审判规则。三是坚持法治思维，具体措施以有关法律、司法解释的规定为依据。四是坚持问题导向，围绕中小微企业“急难愁盼”的突出问题，提出有针对性的司法措施。五是务求好用管用。为更好指导各地法院开展工作，《意见》既提出了一些理念性、指引性的意见，也规定了大量的法律适用规则，以便于实践操作和适用。

　　二、主要内容

　　概括为以下六个方面：

　　(一)积极为中小微企业发展营造公平竞争、诚信经营的市场环境。一是加强反垄断和反不正当竞争案件审理力度，依法严惩强制“二选一”、低价倾销、强制搭售、屏蔽封锁、刷单炒信等垄断和不正当竞争行为;依法认定经营者滥用数据、算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争行为，防止资本无序扩张，保护中小微企业生存发展空间。健全司法与执法衔接机制，支持反垄断行政执法机关依法履职，加强沟通协作，推动形成工作合力。二是支持保护市场主体自主交易，切实弘扬契约精神。对具有优势地位的市场主体利用中小微企业处于危困状态或者缺乏判断能力订立的显失公平的合同，依法支持中小微企业撤销该合同的诉讼请求;对受疫情等因素影响直接导致中小微企业合同履行不能或者继续履行合同对其明显不公的，按照不可抗力、情势变更规则，结合案件事实，公平合理地判令免除或者部分免除责任、变更或解除合同。三是支持引导市场主体依法诚信经营。强化预约合同违约责任、缔约过失责任等制度运用，提升市场主体的规则意识、责任意识。四是通过持续加大执行力度，严厉打击失信企业通过多头开户、关联交易、变更法定代表人等方式规避执行的逃废债行为，促使市场主体诚信经营。

　　(二)切实加强中小微企业产权司法保护。一是在坚持平等保护的基础上，考虑中小微企业的实际情况，人民法院通过依法行使释明权、依职权调取证据等方式，防止一些中小微企业在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位，努力实现程序公正与实体公正相统一。二是在审理案件中，严格区分经济纠纷与刑事犯罪的界限，严防把民事责任认定为刑事责任。三是切实贯彻民法典第187条规定，依法保障中小微企业等市场主体对债务人合法有效的民事债权优先于罚款、罚金、没收财产等行政、刑事处罚受偿。在刑事裁判涉财产执行过程中，应当依法保障中小微企业等市场主体作为案外人的合法财产权益不受侵犯。四是针对实践中存在的对中小微企业等市场主体与刑事案件犯罪嫌疑人或者被告人产生的民事纠纷，因刑事案件无法推进审理、无法维护其民事权益的问题，《意见》规定，除法律司法解释另有规定外，如果民事案件不是必须以刑事案件的审理结果为依据，不得以刑事案件正在侦查或者尚未审结为由对民事案件不予受理或者中止审理。

　　(三)建立办理拖欠中小微企业账款案件“绿色通道”。为依法高效办理拖欠中小微企业账款案件，缓解中小微企业流动性资金压力，《意见》在第四部分提出了三项具体的措施。一是将之前对拖欠农民工工资案件的“绿色通道”拓展延伸到拖欠中小微企业账款案件，以快立、快审、快执机制确保中小微企业账款及时回笼。二是推进协同治理，加大平安建设考评在拖欠中小微企业账款案件中的适用力度，推动将清欠情况纳入营商环境指标体系。三是支持、保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，确保农民工工资支付到位，确保商品房买受人的合法权益。

　　(四)依法保护有挽救价值的中小微企业。为贯彻落实党中央提出的保就业保民生保市场主体的决策部署，《意见》一是要求各级法院在执行过程中，对于中小微企业因资金流动性困难不能清偿债务的，要积极引导各方当事人达成减免债务、延期支付的执行和解协议，依法为企业缓解债务压力、恢复生产经营创造条件。二是对于已经进入破产程序但具有挽救价值的中小微企业，要积极引导通过破产重整、和解等程序全面解决企业债务危机，公平有序清偿相应债权，使企业再获新生。

　　(五)全面清查超标的查封、乱查封问题。《意见》提出，要开展专项清查行动，依托12368司法服务热线、执行信访等问题反映渠道，建立解决超标的查封、乱查封问题快速反应机制，对当事人反映的问题及时受理，快速处理;如果执行人员对超标的查封、乱查封问题存在过错，依法严肃追责，决不姑息。

　　(六)最大限度降低执行措施对中小微企业等市场主体的不利影响。在中小微企业等市场主体为被执行人的案件中，为保障申请执行人债权，人民法院应当依法对其采取执行措施。同时，在执行过程中也要考虑中小微企业尤其是小微企业抗风险能力差、流动性资金压力大等实际情况，在执行过程中，最大限度降低执行措施对它的不利影响。对此，《意见》要求，对中小微企业等市场主体的厂房、机器设备等生产性资料采取查封措施时，在能够保障债权人利益的情况下，尽可能不影响查封财产的正常使用，不影响生产经营。对查封的财产，应当允许其以该财产自行融资的方式偿还债务。此外，如果查封的中小微企业等市场主体的不动产整体价值明显超出债权额的，应当对该不动产相应价值部分采取查封措施;因不动产未办理分割登记而对其进行整体查封后，应当及时协调相关部门办理分割登记并解除对超标的部分的查封。