自贸区扩围与税收优惠清理

　　去年末，关于自贸区扩围的猜测终于被证实：国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推广上海自贸试验区试点经验，决定在广东、天津、福建特定区域再设三个自由贸易园区。

　　此前，关于哪个地方能够入围新一批自贸区的话题十分火热，此消息公布后，上述三地倍受鼓舞，股市有关板块也迎来一轮上涨。而在不久前，还有另一项重要政策出台，即《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，关注热度相对不高。笔者觉得，把这两个重要决策加以对比，有助于我们加深对自贸区以及新一轮改革开放的理解。

　　《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确提出，除法律规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。要全面清理已有的各类优惠政策，包括与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行。

　　一方面是自贸区扩围，另一方面是优惠政策清理取消，这一加一减，含义深刻，耐人寻味。

　　一加一减，透露出制度创新的思路。中央增加自贸区试点，却又清理和取消各地的税收等优惠政策，这明确释放出一个信号——自贸区是“创新高地”而不是“政策洼地”，自贸区重点不在于优惠措施、政策倾斜，而在于改革探索、制度创新。长期以来，一些地方习惯于以优惠政策、特殊待遇为导向进行园区建设，因此在申报自贸区时，也将其当成新的“开发区”，觉得有了这个牌子，就可以获得国家优惠政策，投资源源涌入，地方经济迅速腾飞，这无异于“穿新鞋走老路”。如果还抱着那种争抢政策优惠的心态来申报自贸区，就把中央建设自贸区的决策思路理解反了。

　　一加一减，透露出简政放权的思路。国务院常务会议部署推广上海自贸试验区试点经验，在新增三个试点外，还有另一项重要内容，即除涉及法律修订等事项外，在全国推广包括投资、贸易、金融、服务业开放和事中事后监管等方面的28项改革试点经验，在全国其他海关特殊监管区域推广6项海关监管和检验检疫制度创新措施。显然，以上措施的推广范围并不限于那三个“幸运省市”。据中国政府网报道，李克强总理在最近一次会议上说，“我们给中关村(000931,股吧)、上海自贸区的政策，其实就是简政放权的政策，很多都可以在更大范围甚至是全国范围推广。”此前国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中确定了上海自贸区五项任务措施，其中第一项就是“加快政府职能转变”。对地方政府来说，眼下税收优惠的大门被关紧，但简政放权的大门则被敞开，上海自贸区推出了“负面清单”，各地方政府也在陆续推出“权力清单”，各地完全可以在简政放权方面迈出更大步伐。

　　一加一减，透露出依法治国的思路。近两年，中央不少行政审批职权都下放到地方，但此次清理规范税收等优惠政策时，却又对地方政府制定优惠政策的权限加以限制和上收，何以如此？正如国务院文件中所强调的，要“坚持税收法定原则”。因此，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，这也是贯彻依法治国的重要体现。而在上海自贸区试点经验推广方面，国务院常务会议在确定三个新的自贸园区的同时，明确要求提请全国人大常委会授权调整实施相关法律规定。之所以新设的自贸园区试点仅限于三个省市，而前述28项改革试点经验和6项海关监管创新措施可以立即在更大范围推广，区别就在于是否涉及法律的修订和最高国家权力机关的授权。这样的安排，正是十八届四中全会“重大改革于法有据”这一要求的具体体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对立法如何与改革决策相衔接提出了明确思路：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。”相信这也是未来上海自贸区经验成果由点到面不断推广的必然路径。

　　自贸区扩围，税收优惠清理，必将对地方政府发展经济的理念和行为产生深刻影响。有些地方对于简政放权的“割肉”改革不积极，以至产生“中梗阻”现象，却又对以简政放权为鲜明特色的自贸区试验很感兴趣，盼着能得到试点资格，这实在是怪现象。自贸区本身不是政策优惠，以往的税收等优惠又要被清理取消，地方政府再不可通过减税让利这种慷纳税人之慨的行为来拼抢资源、恶性竞争，而要通过简政放权、依法行政的“自我革命”，营造良好市场环境和法治环境，进而赢得竞争优势，这或许是今后地方政府招商引资工作的新常态。