专家热议“个税起征点”

　　按家庭计征个人所得税条件尚不成熟  （白景明）　
　　《个人所得税法修正案（草案）》因关系到每个公民的切身利益，这一法律的修改广受关注。截至5月24日，已经提交的个税修正意见达23万条，创人大单项立法征求意见数之最。这之中，有质疑反对的声音，也有褒贬不一的评论。从本期开始，本报将推出个税系列评论，邀请著名财税专家对个税修正案草案进行解读、点评，以使读者更加全面、客观地了解个税调整的方方面面。
　　
　　目前我国正在推进新一轮个人所得税改革。与前两轮改革相比，本轮改革公众参与度提高，提出的诉求增多，其中值得关注的建议之一是按家庭计征个人所得税，该建议的落脚点是加大减税力度。我认为，是否按家庭征收个人所得税并不是减税多少的问题，而是事关个人所得税制整体设计和个人所得税征管改革方向的大问题。对此，必须认真研究。
　　
　　一个国家个人所得税纳税主体的确定受制于多种客观因素。如果被个别利益集团的利益偏好牵着鼻子走，作出脱离客观条件约束的选择，极有可能出现个人所得税形同虚设结果。西方个别国家采取按家庭计征个人所得税，如美国和法国允许夫妻联合申报个人所得税，与其整体制度环境特征有关联。这些国家一是都实行年度综合课税；二是家庭信息在政府体系内，在全国流通无障碍；三是个人所得税由中央政府征管。我国的制度环境和社会发展有自己的特点，按家庭征收个人所得税条件尚不成熟。
　　
　　首先，按家庭计征个人所得税与个人所得税属地征管原则很难衔接。按家庭计征个人所得税实质上是针对家庭来课税，基础条件是家庭容易确认。目前按个人征收个人所得税，关键因素就是个人是一个明确的主体，特别是实行身份证管理制度后，一人一证一号使个人所得税征收有了可识别、可追踪的客体。如果改按家庭计征个人所得税，首要的问题就是，家庭是一个表面上好界定、操作上难确认的主体。从社会学意义上讲，家庭是社会的单元体，以血缘关系或婚姻关系为纽带。我国对家庭的界定有两个标准：一是户籍管理标准，一个户口本上的人口总数为一个家庭；二是统计标准，长期居住在一起的人口总数为一个家庭。然而，从税收管理角度看，税收计征对象必须可识别、可追踪。所以，只能按一个标准来确认家庭。这样，如果按户口簿为依据确认家庭进而计征个人所得税，普遍存在的人户分离现象会使税务机关根本找不到纳税人。比如在北京登记户口的人工作在海南，北京的税务机关是无权到海南征税的，因为个人所得税由地方税务局征管，地方税务局则属于地方政府组成部门，无权跨省办税。如果按夫妻关系确认家庭进而计征个人所得税，大量存在的夫妻两地分居现象也会形成体制性漏税。因为夫妻两地的税务机关同样没有权力到另一方所在区域征税。
　　
　　其次，按家庭计征个人所得税无法确定费用扣除额。所得税的特征是就所得课税，原理是扣除成本后课税。在企业所得税上的体现是扣除成本后对利润课税，在个人所得税上的体现是扣除基本生活费后课税。企业成本相对容易确认，个人基本生活费用的确认在世界各国都是一个难题。难就难在基本生活费的范围、支出标准和支出时间三者的界定上，因为支出范围和支出标准具有强烈的阶段性动态特征。正是有鉴于此，费用扣除额的核算以个人为单元，操作上相对容易。所以，绝大部分国家按个人计征个人所得税。如果按家庭计征个人所得税，那么就要根据家庭基本生活消费支出来核算费用扣除额，这会遇到两个非常棘手的问题：一是家庭基本生活消费支出之和实际上就是每个家庭成员的基本生活消费支出的总和。如果硬要找出特定支出项目，就只能说存有家庭公共性支出，比如居住类支出。但问题是这种支出也可平摊到个人计算。所以，核算家庭基本生活消费支出根本没有特殊依据，因而显然没有必要非按家庭计征个人所得税不可。二是假如一个家庭有多套住房，家庭消费支出规模当然人为扩大，但据此核算费用扣除额显然又不合理。因为要扣除的费用是每个家庭成员的基本生活消费，多套住房发生的费用明显超出范围，这实际上表明按家庭核算基本生活消费支出会人为加大计算费用扣除额的难度。事实上，目前个人所得税纳税人中有一定比例的人拥有多套住房，假如按这些人的情况核定家庭基本生活费扣除额，对有单套住房的人来讲当然不公平，会引起新的矛盾。所以，按个人计征个人所得税相对简便易行。
　　
　　再其次，按家庭计征与分类课税无法衔接。我国现行个人所得税制属于分类课税，其特点是针对不同类别个人所得采行不同的税率、费用扣除额课税。分类课税是与收入多元化相适应的制度安排，特别是对我国这样一个市场体系尚需健全的国家来讲，更具有针对性。其实，分类课税与综合课税并不矛盾，差别只在于后者是把各项收入统一汇总核算费用扣除额后课税，但这还是要以对各类收入的分类划定为基础。因此，即便今后分类课税改为综合与分类相结合税制，分类课税还是主体，比如个体工商户生产经营所得、特许权使用费所得、财产转让所得等很难被综合到一起课税。在分类课税条件下，如果要以家庭为单位计征个人所得税，就要分别核算清楚各个家庭成员的各类所得，然后分别汇总报税。这样做就需要破解两个难题：一是各类所得汇总必须完整、准确，二是代扣代缴单位要掌握纳税人家庭信息。从操作角度看，这两点很难做到。比如谁来汇总各类所得呢？如果是家庭成员之一，此人能尽职尽责吗？谁敢保证不隐瞒收入呢？有什么样的制度安排来确保纳税人向代扣代缴单位如实报告家庭信息呢？这些情况值得思考。(来源：中国税务报)
　　
　　作者：财政部科研所副所长

　　背景链接：个人所得税改革历程 　　
　　1980年，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国的个人所得税制度至此方始建立。由于当时国民收入普遍偏低，出台的《个人所得税法》是针对来华工作的外籍个人取得所得开征的个人所得税，主要为控制因我国对外贸易快速增长所带来的外籍人员在华个人所得的扩张。
　　
　　1986年，针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。以城乡个体工商业户的生产经营所得和其它所得为征税对象，将总收入减除生产经营成本、费用、损失以及国家允许在计税前列支的其它费用后的余额作为应纳税所得额。
　　
　　改革开放后，我国个人收入差距急剧扩大，为调节个人收入水平、避免个人收入过高，1986年9月，又对中国公民开征了“个人收入调节税”。征税对象包括工资薪金所得、承包转包所得、劳务报酬所得、财产租赁所得、专利与非专利转让所得、稿酬所得、利息、股息、红利以及其它所得。
　　
　　1993年10月，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《对中华人民共和国个人所得税法修改的决定》，将外籍个人、中国公民及个体工商户的税收统一纳入《个人所得税法》，重新调整纳税项目、免税项目，重新规定费用扣除标准和税率，并从1994年1月1日起实行。
　　
　　自1993年《个人所得税法》确立以来，我国又进行了两次比较重要的个税改革，均围绕个税起终点的提高和对国民收入的调节。
　　
　　2005年初，广东财政再次对个税起征点的提高进行调研，以便为中央尽快出台税改政策提供参考依据。同年8月，在京举行的全国人大常委会上首次审议《个人所得税法修正案草案》，此草案随后在第十届全国人大常委会第十八次会议上获得通过，将个税起征点升至1600元，并于2006年1月1日起施行。
　　
　　2007年12月，十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，个人所得税起征点自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。
　　
　　相比之下，今年3月发布的《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》对个税修正的范围更加广泛和深入。其中，个税草案建议将个税起征点由现在的2000元提高至3000元；同时，草案拟将现行工薪的9级超额累进税率修改为7级，取消15%和40%两档税率，有效扩大了5%和10%两个低档税率的适用范围。