京政发[2017]3号 北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

京政发〔2017〕3号         2017-01-07

各区人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：

　　为贯彻落实《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)精神，改革和完善本市国有资产管理体制，不断提高国有经济发展质量和效益，现提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京重要指示精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢牢把握首都城市战略定位，坚持权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序的原则，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，以管资本为主加强国有资产监管，改革完善国有资本授权经营体制，进一步确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，更好地适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

　　二、主要任务

　　(一)加强和完善党对国有企业的领导

　　1.切实发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。毫不动摇地坚持党对国有企业的领导，毫不动摇地加强国有企业党的建设，充分发挥企业党组织把方向、管大局、保落实的作用。坚持问题导向和底线思维，抓好顶层设计和全程把关，加强对改革思路和重要举措的研究和论证，增强改革决策的科学性、协调性，准确把握改革方向，为做强做优做大国有企业提供坚强的政治、思想和组织保证。

　　2.建立中国特色现代国有企业制度。坚持两个“一以贯之”(即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业的改革方向，也必须一以贯之)的原则，把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，全面推行党委书记、董事长由一人担任。党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。

　　(二)推进国有资产监管机构职能转变

　　3.准确把握国有资产监管机构职责定位。科学界定国有资产出资人监管边界，国有资产监管机构根据授权代表政府对监管企业依法履行出资人职责，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，实现保值增值，更好服务于首都经济社会发展。

　　4.优化国有资产监管机构职能。坚持以管资本为主加强国有资产监管，围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业;加强对所出资企业(以下简称一级企业)的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能，归位于政府相关部门和单位。

　　5.严格国有资产监管责任。坚持出资人管理与监督的有机统一，增加监督工作专门力量，加强监督协同，形成监督合力。加大监督检查力度，聚焦企业财务、重大决策、产权流转等关键业务和重点领域，及时发现问题。强化监督成果运用，分类处置和督办监督工作发现的需要企业整改的问题，组织开展国有资产重大损失调查。

　　(三)明确国有资产监管重点

　　6.加强战略规划引领。改进对一级企业发展战略规划的管理方式，突出管方向，科学界定企业发展定位，引导企业集中资源发展主业。改进投资监管方式，落实企业投资主体责任，对主业范围内的投资一般不进行具体项目审批。通过制定国有资本投资负面清单、强化主业管理等方式，管好企业投资方向。加强境外投资项目监管，开展投资项目第三方评估，实施特别监管企业和投资项目特别监管制度。

　　7.提高国有资本运营监测水平。建立健全国有资本运营动态监控体系，集中统一开展财务状况动态监测，加强对重点产业和重点企业的分类指导，确保经营目标和重点任务全面落实。实施预警制度，加大对企业负债、现金流、担保等重点指标及风险业务的监控，对国有资本运营中存在突出问题的企业予以警示。

　　8.强化国有产权流转环节监管。加强混合所有制改革监管，推动完善交易规则和监管制度，健全资产定价机制，规范操作流程和审批程序。按照规范透明、公平公正的原则，加大国有资产进场交易力度，实现全链条、全过程管理。建立健全资产评估机构和产权交易机构动态管理机制，完善监督检查工作体系。

　　9.改进和完善经营业绩考核体系。综合考核国有资本运营质量、效率和收益，将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。完善激励约束机制，将企业负责人考核评价结果与职务任免、薪酬待遇有机结合。深化国有企业负责人薪酬制度改革，建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法，合理确定企业负责人薪酬水平。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的职工工资决定和正常增长机制。

　　10.优化公司法人治理结构。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，处理好党组织与其他治理主体的关系，充分发挥董事会、监事会、经理层各自作用，明确权责边界，做到无缝衔接，形成治理主体各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。进一步加强董事会建设，强化董事会内部制衡约束，竞争类企业外部董事比例要超过半数。拓宽外部董事来源渠道，开展专职外部董事试点，全面推行契约化管理，健全完善考核评价机制。加强和改进外派监事会工作，完善外派监事会履职报告制度，运用好外派监事会的纠正建议权、罢免或调整建议权、奖惩建议权，建立健全监事会主席约谈企业领导人员机制。

　　11.发挥公司章程的基础作用。通过“一企一策”制定和完善公司章程，将国有资产出资人的意志集中体现在公司章程中，明确治理主体职责分工和履职程序，完善治理主体依法履职保障机制。依据章程建立健全企业各项基本制度、管理机制和工作体系。将党建工作总体要求纳入企业章程，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。加强对章程落实情况的监督，坚决纠正与章程不符的规定和行为。

　　12.建设高素质国有企业领导人员队伍。坚持党管干部原则和发挥市场机制作用相结合，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，保证党对国有企业干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。按照对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的要求，加强企业领导班子和干部人才队伍建设。建立国有企业领导人员分类分层管理制度，加大经理层市场化选聘力度，适当提高城市公共服务类和特殊功能类企业经理层市场化选聘比例，选取市场化程度较高、法人治理相对完善的竞争类企业开展职业经理人制度试点，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。

　　13.建立健全违法违规经营责任追究体系。强化权力运行的监督和制约，加大对国有企业领导人员履行经济责任情况的审计力度，坚持任中审计与离任审计相结合，积极推进任期轮审制度，实现任期内至少审计一次。加快建立国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段，依法查办违法违规经营导致国有资产重大损失的案件，严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的行为。建立健全违法违规经营责任追究典型问题通报制度。

　　14.引导国有企业积极履行社会责任。引导国有企业带头执行党委、政府决策部署，在落实首都城市战略定位、疏解非首都功能、提升首都核心功能、推进京津冀协同发展中发挥引领、示范和带动作用。立足实际及行业特点，结合企业功能定位，找准切入点，积极探索具有北京特色、符合企业发展要求的社会责任管理模式。

　　(四)改进国有资产监管方式和手段

　　15.推进国有企业分类监管。将国有企业分为城市公共服务、特殊功能、竞争类企业，其中，城市公共服务类企业以保障首都城市高效安全运行为目标;特殊功能类企业以完成市委、市政府赋予的重大专项任务为目标;竞争类企业以提升国有资本效益效率为目标。在分类基础上，逐步推进国有企业分类改革、发展、监管、定责及考核。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，研究制定差异化的监管目标、监管重点和监管措施，实施更加科学、精准、有效的分类监管。

　　16.明确出资人监管权力和责任。坚持权责法定的原则，把握出资人职责定位，建立出资人监管权力和责任清单。大力推进依法监管，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，运用法治化、市场化监管方式，切实减少出资人审批核准事项，不该管的和可管可不管的坚决不管，激发企业活力和内生动力。

　　17.统一国有资产基础监管制度。建立由市国资委牵头，市财政局、市文资办、市科委、中关村管委会、北京经济技术开发区管委会等部门和单位共同参与的国有资产基础管理联席会议制度，重点对全市国有资产的基础监管制度进行规范和统一，确保不同的国有资产监管机构按照统一的监管规则实施国有资产监管。

　　18.健全信息公开制度。完善国有资产和国有企业信息公开制度，在依法保护国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等信息，增强国资监管透明度。指导企业加大信息公开力度，推动公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人职务变动、企业负责人薪酬等信息公开。依托产权交易机构网站，推动国有企业产权和资产转让、企业增资等信息披露和结果公开，主动接受社会监督。

　　19.探索国有资产监管方式创新。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，探索创新与之相适应的监管模式、内容和方式。在城市公共服务类、特殊功能类企业试点召开出资人(扩大)会议，探索建立国有出资人代表、政府相关部门、人大代表、政协委员和社会公众代表对国有企业的综合监督评价机制，不断提高国有企业服务保障能力。搭建出资人监管信息化工作平台，覆盖国有资产监管各项业务，推进信息共享和动态监管，提升监管效能。

　　(五)改革完善国有资本授权经营体制

　　20.组建国有资本投资运营公司。在现有一级企业的基础上试点组建国有资本投资运营公司，探索有效的运营模式，通过投资融资、产业培育、资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

　　21.明确国有资产监管机构与国有资本投资运营公司的关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构根据行业和企业特点，明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资运营公司董事会职权。国有资本投资运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作。

　　22.界定国有资本投资运营公司与所出资企业的关系。国有资本投资运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况;或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

　　(六)提高国有资本配置和运营效率

　　23.加快国有资本布局和结构调整。根据首都经济社会发展规划、产业政策等，研究制定国有资本布局和结构调整方案，建立健全国有资本进退机制。引导国有企业按照《北京市新增产业的禁止和限制目录》要求，重点发展符合首都功能定位的产业，坚决退出一般性产业特别是高消耗产业，推进产业结构优化升级。支持国有企业优化空间布局，主动融入“一带一路”倡议，深入开展国际产能合作;积极落实京津冀协同发展战略，进一步加强产业对接协作。鼓励国有企业加大对公共服务领域的投入力度，提升城市公共服务水平和效率;加快发展“高精尖”产业和产业高端环节，打造一批“北京制造”标杆企业。充分发挥国有资本投资运营公司的作用，促进国有资本有进有退、合理流动，提高国有资本的配置质量和效率。

　　24.推进国有资本优化重组。按照“资产同质、经营同类、产业关联”的原则，加大企业调整重组和资源整合工作力度，加快培育形成具有核心竞争力的大企业集团和优势产业集群。加强企业内部的资源整合和企业之间的专业化整合，大力减少企业管理层级。稳妥推进国有企业混合所有制改革，放大国有资本功能，增强国有资本带动力。

　　25.提高国有资本运营效率。充分利用境内外多层次资本市场，加快企业改制上市步伐。发挥上市公司平台优势，加大并购重组力度，努力提升国有资本证券化水平。加强国有企业与中央企业、高等学校、科研院所等的创新资源对接，加快技术创新、产品创新、管理创新和商业模式创新。

　　26.完善国有资本经营预算管理制度。建立与国资国企改革进程相适应，覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。推进国有资本经营预算改革，进一步明确国有资本经营预算的支出范围，优先用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出，同时注重发挥国有资本经营预算在优化国有资本配置中的重要作用。

　　27.加强国有资本收益管理。指导企业加强内部国有资本收益管理制度建设，落实和维护国有资本权益。在国有企业分类工作完成的基础上，结合国有资本投资运营公司试点情况，探索国有资本收益分类收缴。加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度，落实国有资本收益上缴公共财政方案。

　　三、组织保障

　　(一)优化市场化发展环境。推进政府职能转变，进一步减少行政审批事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革提供良好环境。大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，深入推进政府向社会力量购买服务工作，逐步扩大购买范围和规模，在交通运输、污水和垃圾处理、公共文化服务等领域全面推广政府购买服务方式。创新投资运营机制，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。逐步建立责任清晰、价格合理、保障有力、运营高效的城市公共服务类国有企业良性发展机制，实现资源有效配置。

　　(二)完善相关配套政策。落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面的税收优惠政策。完善国有企业土地和房屋权属管理相关政策，探索存量土地盘活利用有效路径。出台加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题实施方案，建立政府和企业合理分担改革成本的机制。结合本市分类推进事业单位改革情况，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资运营公司，推进企业国有资产出资人监管全覆盖。

　　(三)健全工作推进机制。发挥市全面深化市属国资国企改革工作推进小组(以下简称改革推进小组)作用，统筹协调推进本市国有资产管理体制改革工作，推动重大改革政策措施落实，协调解决改革中出现的问题。改革推进小组各成员单位依据本实施意见，按照职责分工制定相应的改革配套政策，并切实抓好落实。

　　金融、文化等企业的国有资产管理，中央和本市另有规定的依其规定执行。

　　各区政府可结合实际制定具体改革实施细则，确保国有资产管理体制改革顺利推进，全面完成各项改革任务。

北京市人民政府

2017年1月7日