“十三五”优化税制结构,三大问题待解

　　以2013年为例，我国货物和劳务税（包括增值税、消费税、车辆购置税、营业税和关税5个税种）的收入为63287.0亿元，占当年全国税收收入的56.4%；所得税（包括企业所得税、个人所得税和具有所得税性质的土地增值税3个税种）的收入为33705.0亿元，占当年全国税收收入的30.0%；财产税（包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船税和船舶吨税7个税种）的收入为10378.3亿元，占当年全国税收收入的9.3%。

　　从横向比较看，我国所得税收入占税收总额的比重也比较低。以2012年为例，美国、日本、法国、俄罗斯、泰国、埃及和智利7个国家的所得税收入占本国税收总额的比重分别为61.7%、46.9%、38.8%、32.5%、41.3%、44.0%和32.9%。同年，我国所得税收入占本国税收总额的比重只有29.6%，不仅低于发达国家，也低于许多发展中国家和经济转型国家，甚至不及本国20世纪80年代中期曾经达到过的水平（如1985年为34.3%）。再以个人所得税为例：2012年，美国、日本、法国、俄罗斯、泰国、埃及和巴西7个国家的个人所得税收入占本国税收总额的比重分别为48.5%、29.3%、30.6%、14.8%、9.0%、10.5%和9.7%，而同年我国个人所得税收入占本国税收总额的比重只有6.5%。

　　不过，从发展趋势看比较乐观，我国货物和劳务税、所得税、财产税占税收总额的比重近年来逐步趋于合理：1994年至2013年的19年间，所得税收入占税收总额的比重已经从14.8%上升到30.0%，提高了15.2个百分点；财产税收入占税收总额的比重已经从3.8%上升到9.3%，提高了5.5个百分点；货物和劳务税收入占税收总额的比重则从72.0%下降到56.4%，降低了15.6个百分点。预计“十三五”期间乃至以后一个时期，上述趋势将会继续发展。

　　实践证明，货物和劳务税、所得税、财产税占税收总额的比重的调整不宜简单地通过三者存量之间的此消彼长方式实现，而应当从总体税负调整的角度出发，通过增量的安排实现，主要应当考虑如何随着经济发展和体制改革逐步增加所得税、财产税收入，并将一部分非税财政收入转化为所得税、财产税收入。所得税、财产税收入增长得快了，占税收总额的比重提高了，货物和劳务税收入占税收总额的比重自然就会下降。同时，应当着眼于企业管理的改善和经济效益的提高、个人收入的增加、税收管理的加强。出于照顾民生，加大税收在国民收入分配和再分配中调节作用等方面的考虑，也可以直接采取适当的税制调整措施，如降低增值税的税率，提高高收入者的个人所得税负担率，对高档住宅开征房地产税，等等。

　　三、调整中央税、地方税、中央与地方共享税的比重

　　近年来我国中央税、地方税、中央与地方共享税收入占全国税收收入的比重变化不大，大体呈两头小、中间大的枣核型状态——中央税、地方税收入各占12%左右，中央与地方共享税约占75%。为了保证中央政府、地方政府收入的稳定增长，加强中央政府对经济不发达地区的财政支持，似乎应当逐步提高中央税、地方税收入占全国税收收入的比重，降低中央与地方共享税收入占全国税收收入的比重，可以考虑采取下列改革措施：

　　1.合理调整税种划分。根据增值税、企业所得税和个人所得税税基广泛、流动性强的特点和绝大多数国家的做法，为了提高征收效率和降低征收成本，可以将这些税种列为中央税，或者将其分解为中央的增值税、企业所得税、个人所得税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税。地方政府因此减少的财政收入，通过中央政府的转移支付解决。作为配套措施，可以按照基本公共产品均等化的原则，完善财政转移支付制度；按照精简机构和人员、提高工作效率、降低征纳成本的原则，调整税务系统的机构设置、职责划分和人员配置。

　　2.继续推进地方税改革。自1994年以来，我国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大，而地方税的改革相对滞后，不利于增加地方财政收入，发展地方经济和其他各项建设事业。这也是一些地方非税收入、体制外收入膨胀，乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。因此，可以结合税费改革，加快地方税改革的步伐。

　　（1）改进管理体制

　　首先应当将地方税制度改革与中央税、中央与地方共享税制度的改革，政府收入体系的改革，财政预算管理制度的改革统筹考虑，有机地结合起来。

　　在税种划分方面，可以使地方也拥有一些税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种。除了房地产税以外，增值税、企业所得税、个人所得税和资源税可以分别一分为二，划分为中央的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税和地方的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税。

　　在立法权方面，可以将地方税的立法权划分为两个层次：一是全国统一征收的地方税种由中央立法，同时赋予各省、自治区和直辖市一定的调整权（如零售税、房地产税）；二是经中央批准，各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况，在本地区开征某些税种（如地方消费税、车船税和烟叶税）。

　　（2）加快地方税制度改革的步伐

　　首先应当尽快明确地方税制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，据此确定改革方案的基本框架、具体内容和实施步骤。

　　在税制设计方面，应当合理设置税类和税种，过时的税种应当取消，性质相近、交叉征收的税种应当简并，所有税种都应当实现城乡统一。税类的设置可以包括货物和劳务税、所得税和财产税，税种的设置可以包括地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税、房地产税、车船税等主要税种和其他具有地方特色的税种。

　　在税制要素方面，各个税种的税制要素，包括纳税人、征税范围、计税依据、税率（税额标准）、征税方法和减免税规定等，都应当科学设计。例如，地方政府征收的零售税、企业所得税、个人所得税、资源税与中央政府征收的增值税、企业所得税、个人所得税、资源税的税基和税率（税额标准）应当合理确定，房地产税的征税范围、计税依据、税率和征税方法应当合理制定，各类减免税规定应当合理、规范，等等。

　　从发展趋势来看，地方零售税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种可以考虑作为地方税的主体税种，因为这些税种与地方经济发展密切相关，税源比较集中、稳定，征管比较便利，收入比较充足，增收潜力也比较大。而且，这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制改革衔接。

　　（作者为中国财税法学研究会副会长、国税总局科研所原所长）