“十三五”优化税制结构,三大问题待解

　　在适度的宏观税负水平下建立合理的税制结构，是充分发挥税收职能作用的必要条件。一个国家税制结构的现状和优化进程，取决于本国社会、经济、财政、税收的发展水平和管理能力。同时，会受到其他国家税制结构的影响，特别是在今天经济全球化的背景下。我国“十三五”期间优化税制结构似乎可以考虑重点研究下列3个基本问题：即合理调整税种设置，货物和劳务税、所得税、财产税的比例，中央税、地方税和共享税的比例。

　　一、调整税种设置

　　应当把税制作为一个整体考虑，权衡拟通过税制改革达到的各种目标（如促进经济发展、实现分配公平、增加税收收入和改善税收管理等），协调各税种的地位、作用和税种之间的关系，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年税制改革以后，我国的税制结构已经趋于合理和简化，税种已经从1994年的23种减少到2015年的18种。但是，税种近似、交叉与缺位等问题仍然存在，有些过去在特定情况下设立的税种已经逐渐失去其存在的意义，有些新的税种应当设立。因此，可以考虑继续合理调整税种的设置。

　　1.合并、调整性质相近、征收有交叉的税种。

　　（1）根据经济、技术发展和完善税收管理的需要，可以参考目前实行增值税的国家和地区对于货物和劳务统一征收增值税的做法，尽快将对部分行业和劳务征收的营业税改为征收增值税。

　　（2）鉴于车辆购置税与对于小汽车、摩托车征收的消费税近似，可以将其并入消费税。

　　（3）鉴于城镇土地使用税、耕地占用税、契税与房地产和土地资源相关，可以将其并入房地产税或者资源税。

　　（4）鉴于印花税与货物和劳务交易、产权合同和经营性证照相关，可以将其并入增值税、房地产税和相关行政、事业收费。

　　此外，可以结合财政预算管理制度、政府收入体系等方面的改革，将一些具有税收性质的其他政府收入项目（如教育费附加、资源补偿费等）并入相关税收。

　　2.调整特定目的税。征收某些特定目的税的必要性和征税效果可以重新认真研究，权衡利弊以后决定取舍。有些税种可以并入其他税种，如将作为地方财源的城市维护建设税并入地方政府征收的零售税、企业所得税和房地产税，将作为限制占用耕地措施的耕地占用税并入资源税或者房地产税，将作为调节土地增值收益措施的土地增值税并入企业所得税、个人所得税。

　　3.可以考虑开征必要的新税种：

　　第一，适时开征社会保险税，配合社会保障制度和相关制度的改革。目前各国普遍开征社会保险税费，虽然称谓不尽一致，有些国家称之为税收，有些国家称之为捐、费或者基金，其征收管理也并非都由税务机关负责，由此取得的资金在使用和管理方式等方面也不同于一般税收，但是普遍将其视为一种特殊的税收，收入专门用于社会保障事业并发挥重要作用，则没有太大的异议。就我国的情况而言，虽然有关部门对于是否应当将现行的社会保险费改为社会保险税，由税务机关统一征收，一直存在很大的分歧，但是，从实际情况来看，利用税务机关现有的机构、人员和装备征收这个项目，有利于精简机构和人员，节省经费，提高工作效率，降低征纳成本，也有利于保证收入的安全入库。

　　第二，适时开征新的房地产税。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税收入的主要来源。目前我国的房地产税收制度还比较落后，其主要表现是：税种数量偏多，有些税种性质相近，城乡税制不统一；有些税种是计划经济时代的产物，部分税收法规过于陈旧，已经不符合当前市场经济发展的要求；有些税种的设置不符合目前各国通行的做法；有些税种的计税依据和税率存在严重的问题；税负不够公平，税负偏重、偏轻的问题同时存在。由于上述问题的存在，目前我国的房地产税收收入规模很小，占全国税收收入的比重和占地方政府税收收入的比重都很低，对于增加财政收入和调节经济的作用都很有限。另一方面，我国政府在房地产方面的行政性收费很多，管理方面的问题也不少。这些收费不仅加重了纳税人的负担，而且对税收乃至政府的形象都产生了严重的不利影响。因此，可以考虑将现行的若干种房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费整合为新的房地产税。

　　第三，是否有必要单独开征环境保护税值得慎重研究。国家鼓励发展环境保护事业的政策应当而且可以体现在税收制度当中。但是，解决这个问题似乎不一定需要单独开征新的税种，也可以通过完善现行税制中的相关税种实现。例如，适当提高大排气量汽车消费税适用税率和汽油、柴油适用消费税税额标准，既有利于促进节油，也有利于促进环境保护。试图为了环境保护而设立新的主体税种似乎没有太大的必要，也不太可行，外国也没有这样的做法。似乎也不宜为此增设过多的、零散的、复杂的小税种，否则会降低工作效率和增加很多管理成本。

　　第四，是否有必要开征遗产税，似乎可以暂不考虑。遗产税是目前少数国家和地区征收的一个税种，征税的主要目的不在于取得多少财政收入，而是适当调节社会财富的分配。我国开征此税不宜操之过急，至少可以在完成增值税、营业税、消费税、个人所得税和房地产税等主要税种的改革以后再议。

　　经过上述调整，应当由中央立法的主要税收有6种，即增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税和社会保险税。其中，增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和社会保险税5种税收应当成为主体税种。至于地方各税，可以考虑在保持中央宏观调控能力的前提下，向各省、自治区和直辖市适当放权。

　　二、调整货物和劳务税、所得税、财产税的比重

　　随着我国经济发展水平、经济效益、税务管理和整个社会管理水平的提高，生产资料所有制和收入分配结构的变化，可以考虑继续合理调整货物和劳务税、所得税、财产税的比例，逐步提高所得税收入在税收总额中所占的比重，降低货物和劳务税收入在税收总额中所占的比重。

　　目前我国的货物和劳务税收入占税收总额的比重偏大，所得税收入占税收总额的比重偏小。前者带来的问题是：最终消费者，特别是负担增值税、营业税等普遍征收的货物和劳务税的中低收入者负担偏重，税收的累退性比较明显；出口退税数额偏大，带来一些负面的影响。后者带来的问题是：所得税筹集财政收入和调节个人收入分配的功能受到很大的限制，高收入者负担偏轻。

　　出现上述问题的主要原因是目前我国的经济发展水平、社会管理水平和企业经济效益还不够高，个体、私营经济成分比较小，个人收入的来源有限而且货币化程度不高，货物和劳务税的税基相对宽一些，比较容易征收管理，所得税则反之。