个税“专项附加扣除”如何精准施策

新个人所得税法将自2019年1月1日起实施，而基本生计扣除(“起征点”)提高至每月5000元等部分减税政策将于今年10月1日起先行实施。近日，财政部、国家税务总局发布通知，明确了2018年第四季度的个人所得税计算方法，为部分减税红利的提前释放扫清了最后的障碍。

根据个税分类与综合计征相结合的新模式，从明年1月1日起，除了每月5000元的基本生计扣除，纳税人还可以享受专项扣除及专项附加扣除。专项扣除包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费及住房公积金等；而专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金、赡养老人等支出。明年新个税法要落实，新增的六项专项扣除如何实施受到纳税人的普遍关注。

新个税法规定，专项附加扣除的“具体范围、标准和实施步骤由国务院确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。近日，李克强总理主持召开国务院常务会议，对于专项附加扣除的落实提出了三点要求：第一，扣除范围和办法实施细则要具有可操作性，最大限度避免政策理解和执行产生歧义，确保精准施策；第二，专项扣除方案不会“固定死”，而应随着今后经济社会发展和人民生活水平提高作动态调整；第三，确保扣除后的应纳税收入起点明显高于5000元，进一步减轻群众税收负担，增加居民实际收入。

结合国际个税征管经验和我国实际，笔者建议，在贯彻落实专项附加扣除时应着重考虑以下四个方面的因素。

公开征求意见，呼应民生关切

由于综合所得每年6万元的减除费用主要覆盖的是基本生计成本，因此，专项附加扣除要解决的是一些与民生相关的特定项目的生活成本。我国新个税法选择的六个专项附加扣除项目，分别涵盖了教育、医疗、住房及养老这四个民生重点领域，充分体现出对老百姓最为关心及主要负担的生活成本的关注，旨在通过增加专项附加扣除，覆盖纳税人基本生计扣除以外的主要的生活成本，全面降低中低收入者的税收负担。

这六个专项附加扣除与民生高度相关，个税立法也十分关注社会公众的意见。根据国务院常务会议的精神，专项附加扣除范围和标准将向社会公开征求意见后再依法于明年1月1日起实施，体现出政策制定的谨慎性、公平性，使得专项附加扣除政策充分聚集民意、符合国情。

实施细则要简便可操作

标准扣除与专项扣除的功能定位不同，标准扣除体现的是普遍性，而专项扣除体现的是特殊性。但由于我国的专项附加扣除覆盖的六大支出均是老百姓重要的生活开支，因此，也具有一定的普遍性。在执行专项附加扣除时，不像标准扣除有一个统一的扣除金额，其要求扣除具有真实性。因此，如何确认一项业务发生的真实与否，是实施专项扣除的关键。按照一些国家的做法，即使赡养支出的扣除也需要进行关联关系的测定，各种测定及核实大大地增加了纳税人享受扣除的税收遵从成本。因此，在我国新个税法制定和执行过程中，一直强调简便及可操作，尽量减少纳税人的负担。

根据国务院常务会议的要求，专项扣除范围和办法实施细则要具有可操作性，这意味着，在具体贯彻落实时专项扣除将具有一套明确可操作的规则。借鉴发达国家个税征管的经验，可以采取多种征管方式，比如，申报扣除，纳税人只要申报体现自己实际情况的材料就能享受扣除，并且规范材料的要求，简化办税流程，相关资料和凭证通过第三方报送等方式，尽量减少纳税人报送到税务机关的必要材料；预缴扣除，纳税人在每月预缴税款时就能享受专项扣除，个人将专项附加扣除信息提供给单位，在每个月发放工资、代扣个税时，单位就可以根据个人的实际情况进行扣除，这样纳税人在每个月的预缴环节就可以提前享受到减税福利；未扣退税，如果预缴时纳税人完全没有享受到或者没有享受到全部专项附加扣除，可以在第二年办理汇算清缴的时候申请退税，税务机关将提供快速、便捷、安全的退税服务，等等。

个税的实施和征管需要充分运用“互联网+”税务的先进信息化手段，通过税务部门与多部门实现第三方信息共享，核对申报信息的真实准确性，最大限度地减少纳税人提供证明材料，降低纳税人的税收遵从成本。此外，还可借鉴国际经验，设置便于统计的定额或限额扣除标准，以提高税收征管效率。

专项附加扣除也需要与时俱进

个人所得税最重要的功能是调节收入分配，促进社会公平，因此建立符合现阶段经济发展水平和社会情况的专项扣除制度，对有效发挥个税功能，实现政策目标具有重要意义。

新个税法将免征额再次提高充分体现了经济发展水平的变化，同时新个税法中增加的专项附加扣除也需要与时俱进，体现与经济发展水平的关联度。国务院常务会议指出，专项扣除方案出台不会“固定死”，而会随着今后经济社会发展和人民生活水平提高作动态调整，这也将更好地体现税制的公平。

平衡基本减除标准与专项附加扣除，达到精准减税

虽然基本减除标准与专项附加扣除是两种不同类型的扣除项目，但是它们共同作用于应纳税所得额，即所谓的税基，特别是在超额累进税率下，税基又将影响税率，从而影响最终的纳税负担。因此，对于专项附加扣除的设置并不能孤立地看待，应该一并考虑两者对于税基的作用。

国务院常务会议指出，“确保扣除后的应纳税收入起点明显高于5000元，进一步减轻群众税收负担，增加居民实际收入”。这意味着，此次个税的改革关键点还是在于降低中低收入人群的税收负担，增加相应人群的税后收入，拉动消费，有利于促进经济增长。所以，专项附加扣除是在每月5000元的减除标准的基础上，进一步扩大了纳税人的扣除，以达到总体的减税效果。

但是，要达到精准减税，需要考虑专项附加扣除与基本减除标准之间的协同效应，平衡两者之间的规模及标准，既要达到一定的减税目的，又要达到收入调节的目标，实现个税精准施策的政策效应。

相信通过全面综合考虑、广泛征求意见、动态标准调整、信息交互共享、依法履行纳税等多方面的保障，能够进一步促进税收的公平及效率，以实现此次个税改革的目标。

(李旭红 作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授)