国办发[2015]66号文：六大类海关特殊监管区域缺少协作 百个保税区大整合

　　过去的20多年里，中国相继批准设立了六大类海关特殊监管区域，数量达100多个，分布在全国各地，在发挥积极作用的同时，制约发展的诸多因素也逐渐暴露，因此亟待整合优化。

    相关政策——国办发[2015]66号 国务院办公厅关于印发加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知

　　国务院办公厅9月6日印发《加快海关特殊监管区域整合优化方案》（下称《整合优化方案》），全面系统地部署海关特殊监管区域整合优化和创新升级，明确了推进海关特殊监管区整合、优化，将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区一并整合为综合保税区。

　　“只是名称和功能上略有差异，现在不少监管区域已经陷入成本上升、利润下滑、外需不稳的困境，整合迫在眉睫。”中国城市经济学会副会长林凌在接受《华夏时报》记者采访时说。

　　亟须优化

　　9月9日，甘肃省兰州市市长、兰州新区管委会第一主任袁占亭主持召开新区工作会议，听取兰州新区综合保税区最新进展情况，要求综合保税区在“十一”前正式封关运营。

　　《华夏时报》记者9月10日致电兰州新区得到的消息是，兰州新区综合保税区已于8月通过十部委封关验收，正在积极筹备正式运营。

　　据兰州新区的一位政府工作人员介绍，兰州新区综合保税区位于兰州新区机场东部物流产业区，规划面积2.86平方公里，于2014年7月15日经国务院批准设立建设。“兰州新区综合保税区打破了不沿江、不沿海、不沿边的地理瓶颈，但符合有关政策对保税区的监管要求。”甘肃省商务厅厅长杨志武称。

　　近些年，设立保税区成为各地争夺的香饽饽。5月8日，云南省目前惟一一家综合保税区——云南省红河保税区正式封关运行。据悉，红河保税区自去年4月开始动工建设，未来不仅有拔地而起的标准厂房、川流不息的货运往来，还将是中国目前开放层次最高、优惠政策最多的特殊开放区域之一。

　　保税区建设得多不怕，怕的是发展起来形成混乱的局面。就此，海关总署新闻发言人张广志近日表态称，此前，各类保税区因功能不统一、大多“以制造业为主”、“生产性服务业缺乏政策支持”等发展受限，亟待整合。

　　记者翻阅官方数据看到，各类保税区发展非常快。截至2013年底，中国海关特殊监管区域总规划面积达到441.1平方公里，验收面积235.8平方公里。

　　据张广志介绍，1990年至今，国务院共批准设立了144个保税区，这几年通过整合优化，陆续整合掉30个，退出1个，至今还有113个，分布在28个省、市。

　　根据《整合优化方案》，此次整合的内容包括海关特殊监管区域的类型、功能、政策以及管理。

　　“统筹考虑，结合各地经济发展的需求，在加快存量整合的同时，适度控制增量”。林凌对记者说，存量、增量一起控制，有利于保税区的良性发展。而通过加速整合优化，海关特殊监管区域将统一命名为综合保税区，其保税功能、政策优惠及监管模式最终也将统一。

　　明确时间表

　　不久之后，各类保税区将统一命名为综合保税区。

　　《整合优化方案》明确了整合的具体实施时间表：2015-2016年，严格新设审批，推动条件成熟的地区设立综合保税区，推动符合条件的各类保税区整合为综合保税区；2017-2018年，将海关保税港区管理暂行办法修订为海关综合保税区管理办法；2019-2020年，按程序制定海关综合保税区管理条例。

　　据记者了解，这项整合保税区的工作始于3年前的2012年。当时，国务院出台《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》(下称《意见》)明确提出，“实行总量控制，坚持按需设立，适度控制增量，整合优化存量”。

　　《意见》要求，在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区；同时，新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为综合保税区。

　　接着，2013年的十八届三中全会《决定》再次提出，“加快海关特殊监管区域整合优化”。“通过整合优化，引导海关特殊监管区域向贸易多元化、功能多样化、产业链高端方向发展，以推动自由贸易园（港）区发展。”张广志近日表示。

　　据张广志透露，此次出台的《整合优化方案》改革将分两方面：一是继续整合现有保税区的类型、政策、管理等；二是推进优化转型，包括优化产业结构、优化贸易多元、优化区域功能等内容。

　　张广志特别提出，保税区的基本定位是“两头在外，大进大出”，但并非“万能区”，由于其税收、外汇、监管等政策要求，不是所有企业均适合入区发展，比如涉及非保税企业就不能入保税区发展。

　　而一个保税区的设立，有望带动一座新城的崛起。

　　1990年上海外高桥(600648,股吧)保税区的设立，标志着海关特殊监管区域在我国的起步。此后，中国批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区6类海关特殊监管区域100多个，分布在中国29个省份。

　　然而，在国际金融危机影响下，不少保税区企业开始面临困境，如曾经在外贸总额中占据“半壁江山”的加工贸易近年来不断下滑，直接影响到了保税区企业的生存状况。数据显示，今年前7个月，中国加工贸易进出口同比下降9.3%，在外贸总值中的占比也回落至30.9%。

　　对此，《整合优化方案》明确“创新制度”是四大重点任务之一，提出借鉴自贸试验区创新制度的成功经验，比如，要加快推广“单一窗口”试点经验等监管制度创新，已被列入了《优化整合方案》的近期（2015-2016年）目标。

　　不仅如此，《整合优化方案》显示，从鼓励辐射带动能力强的大型项目入区发展、引导加工贸易向中西部和东北地区转移，到促进区内保税加工、保税物流和保税服务等多元化业务，再到对高技术含量、高附加值项目的境内外维修、再制造业务、电子商务、融资租赁以及期货保税交割等采取支持态度，为下一步保税区内产业结构、业务形态、贸易方式及监管服务优化升级等指明了方向。