发改规划[2014]2477号 国家发展改革委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见

　　要体现不同主体功能定位的要求。优化开发区域要淡化增长速度、规模总量等方面的指标，重点开发区域要体现新型工业化城镇化的要求，重点生态功能区和农产品主产区要突出增强生态服务功能和农产品供给能力等方面的指标;同时，要结合备市县面临的主要任务，突出一些体现地域特色的指标。

　　要考虑相关规划衔接协调的需要。增加城镇化、空间开发强庋、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标，为相关规划、配套政策的制定提供依据。

　　(二)优化空间结构

　　要按照市县的区域背景和资源环境承载能力及未来发展潜力，科学谋划空间开发格局，提高市县空间利用效率和整体竞争能力。

　　科学谋划总体布局。形成一张将空间开发与保护融为一体的布局总图，是编制市县经济社会发展总体规划的关键，也是衔接协调相关规划的重要平台。要按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以行政边界和自然边界相结合，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间的合理布局，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。

　　城镇空间，是重点进行城镇建设和发展城镇经济的地域，包括已经形成的城镇建成区和规划的城镇建设区以及一定规模的开发园区。农业空间，是主要承担农产品生产和农村生活功能的地域，以田园风光为主，分布着一定数量的集镇和村庄。生态空间，是主要承担生态服务和生态系统维护功能的地域，以自然生态为主，包含一些零散分布的村落。

　　合理确定三类空间比例。要按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减;农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%;生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。

　　构建空间开发格局。城镇、农业、生态三类空间，是对市县空间开发与保护的总体部署，是未来经济社会发展的空间载体。各市县可在三类空间布局的基础上，研究细化城镇组织、产业发展、公共服务、基础设施、生态环境保护等的空间布局，进一步优化空间结构。

　　(三)引导产业发展方向和布局

　　要准确分析把握未来产业发展的大环境、大趋势，充分发挥市场配置资源的决定性作用，从市情县情出发，发挥规划对产业发展方向的引导作用、对产业布局的引导和约束功能。

　　加强对产业发展方向的引导。各市县要按照主体功能定位的要求，从区域的比较优势出发，明确产业转型发展的总体方向和主要任务。优化开发区域的市县，要着眼于提升国际竞争力，推动产业结构向优质、高效转变，加大占地多、耗水大、排放高产业项目的调整改造力度。重点开发区域的市县，要加快新型工业化城镇化进程，增强产业集聚能力，促进先进制造业和现代服务业发展。农产品主产区的市县，要围绕增强农业综合生产能力，把发展现代农业作为主要任务，积极发展农产品深加工和其他非农产业。重点生态功能区的市县，要在保护生态环境的基础上，因地制宜地发展适宜产业、生态经济。

　　强化对产业布局的引导和约束。要按照三类空间的功能特点，引导和约束产业布局，改变以往分散开发、无序布点的弊端，把政府的规划引导和市场机制的决定性作用有机结合起来。二、三产业发展，要按照集中集聚的原则，着眼于培育产业链、产业集群，集中布局在城镇空间，促进产城融合。第一产业发展，在农业空间要着重专业化、规模化发展，在重点城镇周边发展城郊农业、都市农业，在生态空间可适度发展特色农业生产和生态旅游业。

　　(四)积极稳妥推进新型城镇化

　　贯彻落实国家新型城镇化规划，推进新型城镇化进程，引导城镇布局与资源环境承载能力相适应，引导城镇发展方向与市县空间功能分区相适应，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，走集约高效、绿色低碳、可持续发展的新型城镇化道路，推动城乡发展一体化。

　　明确城镇化发展方向。我国仍处于城镇化较快发展时期，也是空间结构较快变动时期。按照全国“两横三纵”城镇化战略格，21个城镇化地区的经济发展、人口集聚速度将加快，城镇化水平将明显提高。而农产品主产区和重点生态功能区，人口总体上呈现净流出态势，城镇化水平会低于全国。备市县要在全国城镇化战略格局的大背景下，合理预测城镇化速度和人口规模，把握未来经济走势和人口流动格局，科学提出各自城镇化发展的总体思路，并结合备自特点，研究提出城镇、农业、生态三类空间人口布局引导的方向和路径。

　　优化城镇空间组织模式。在三类空间布局中明确提出城镇空间，实质是明确城镇发展的大格局。备市县应在此基础上，进一步提出备具特色的空间组织模式。市县城镇的空间组织，是宏观区域布局中的重要组成部分。由于区域经济发展阶段不同，区域资源环境背景不同，城镇空间布局的组织模式也不同。我国优化开发区域城镇化发育相对成熟，已经进入网络化、城乡一体的发展阶段;重点开发区域正处于培育中心城市，聚集培育城市群的重要时期;农产品主产区和重点生态功能区，需要进一步探索点上开发、面上保护的格局。各市县要在区域城镇化布局的大背景下，强化在区域分工中的功能作用，融入区域总体布局框架。

　　以人为核心推动城镇发展。城镇化是经济发展、社会转型的过程，是农村人口进入城镇就业和居住的过程，必须把人作为规划的着眼点和着力点。要改变热衷城镇扩张和城镇建设的倾向，更多注重为农村人口转移和流动务工人员的本地化创造条件。要强化产业支撑，在集聚经济过程中，同步集聚并吸纳人口。要促进产城融合，将产业发展空间作为城市功能的重要组成部分，扭转大规模布局开发园区和新城新区的倾向。

　　科学推进新农村建设。要适应农村人口转移和村庄变化的趋势，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的方向，科学引导农村居民点建设，保护和传承乡村地域文化特色。要减少行政手段干预，避免以建设城市的思路建设农村，把城市规划和建设模式简单套用到乡村，提出符合居民意愿的新农村建设方向。

　　(五)促进公共服务资源均衡配置

　　促进公共服务资源均衡配置，实现基本公共服务均等化，是政府的重要职责，也是市县经济社会发展总体规划的重要任务。

　　要按照人口流动趋势，合理配置公共服务资源。优化开发区域的市县，要着眼外来人口本地化趋势，充分考虑外来人口的家庭结构、年龄结构等特点和社区分布状况，在教育、医疗、就业服务等领域加大投入力度，合理布局。重点开发区域的市县，要考虑未来经济增长趋势和集聚人口潜力，使公共服务资源的配置与未来人口集聚规模相适应。农产品主产区和重点生态功能区的市县，要考虑人口向外转移的趋势，避免简单地按照人口递增的趋势规划公共服务设施和能力。