“央地关系不理顺，税制改革就很难继续推进” 营改增要啃“硬骨头”了

　　随着时钟指向2016，原计划在“十二五”收官的营改增，也正式顺延到“十三五”开局之年。

　　《华夏时报》了解到，作为2016年工作重点，营改增将在年内全面推开，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业将全面纳入试点范围，实现全行业覆盖。

　　“税制改革任务许多都没有完成，顺延到‘十三五’继续完成。但这部分任务会有一个时间表，到什么时候完成，不能说从‘十二五’到‘十三五’，最后进入‘十四五’。时间表也表明了国家推行税制改革的决心。”国家税务总局科研所副所长靳东升表示。

　　决心大，推进却艰难，尚未推行营改增的四大行业，涉及营业税1.6万亿，占营业税的67%。在财政收支失衡、“稳增长”急迫的时刻，推行阻力可想而知。

　　不仅如此，更重要的是与中央和地方的财税关系密切相关。“营改增”这一个税种的变化直接影响央地之间财政关系的整体格局。连财政部部长楼继伟都说，营改增剩下的几个行业个个都是难啃的“硬骨头”。

　　业内人士认为，全面推进营改增的相关政策将在2016年上半年推出，下半年实施。政策的突破应该主要体现在进项税抵扣方面。

　　然而，这依旧可能只是一个理想中的时间表，“央地关系不理顺，税制改革就很难继续推进。”中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇告诉《华夏时报》记者。

　　口径一变再变

　　“营改增”的工作安排，最早源于2011年3月的“十二五”规划纲要，其中明确提到“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”。

　　2012年1月1日，上海交通运输业和部分现代服务业正式开展“营改增”试点工作。

　　2014年5月5日，国务院总理李克强在其为《求是》杂志撰文中明确：“2015年基本实现‘营改增’全覆盖。”然而，任务基本停滞在“扩大营改增范围”中。

　　由于任务艰巨，在2015年官方对于“营改增”的措辞也由“力争全面完成”变为了“抓紧推进”，再到后来的“适时纳入”。不断微调的措施折射出了营改增推进的艰难。

　　尽管“营改增”是从体制上解决重复征税，促进企业发展，然而短期内，却是以减税为具体形态，给财政带来巨大压力。

　　“营改增影响非常大，有关部门没有预见到营改增会带来这么大的收入的影响。就现在的统计来说，金融、房地产、建筑业三个大的行业没有改，我们的收入的减税已经是4800多亿。改革之后压力那么大，在‘十三五’的时候我们会面临更大的压力。”北京大学经济学院财政系主任刘怡向《华夏时报》表示。

　　“中国财政收入的支柱是三大间接税，增值税、消费税和营业税。营业税跟增值税要合并，通过营改增要减税。现在动不了，表面来讲是金融部门有自己的意见，房地产部门有自己的特点，都归结到技术层面去了。实际上脱开技术层面的束缚，一个最根本性的原因是财政承受不了这样的压力。这次税改主要是减间接税，同时征直接税的改革，但我们的房地产税目前为止还没有踪迹。直接税不能增加的条件下，大幅度减少间接税，也是对财政的威胁。”高培勇表示。

　　不过，2016年增加赤字率，已经为营改增造成的税收锐减做好了相应准备。

　　央地失衡加剧

　　“营改增”的巨额减税，减得大多都是地方政府的税收收入。

　　营改增牵扯到两大税种，一个是营业税，一个是增值税。在目前的分税制体制下，营业税是地方税的第一大税种，是地方主要的收入来源。改成增值税以后，变成中央地方共享税，中央分享75%，地方分享25%，即使税收收入总量不变，地方政府收入也会减少75%。此前有专家测算，如果营业税全部实行“营改增”，并调整和原增值税分成比例一致，地方财政将要减收11813亿元。

　　不仅如此，在现行税制下，“营改增”后，地方税连主体税种都没了。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种。其中，营业税占比超过60%。“营改增”后，地税收入将大幅度下降，提高地税收入占地方GDP和地方财政收入比重的目标将难以实现，主体税种的营业税将出现彻底被架空的尴尬局面。

　　“在现行分税制不变的条件下继续推进‘营改增’，必然进一步加剧中央地方财政失衡，打破中央地方收入格局。”高培勇表示。

　　整个2015年，财政部一直在推动财税体制改革。但在财税专家看来，财税改革是不均衡的，整体上的进展低于早先预期。财税体制改革包括三个内容，预算、税制和央地关系的调整。央地关系的调整成了整个财税体制改革中的吊车尾。

　　央地关系的矛盾从1994年分税制改革就已经埋下了隐患。“分税制原本说的是财权与事权相匹配，现在的分税制是事权与财力相匹配。一字之差，谬以千里。原来是分级预算，分级预算就是分级财政，分级财政就是分级管理，是两个不同经济单位的关系，而现在这种关系已经有点混淆。分税制是三分，先分事，再分税，再分管。所以营改增的推动，看起来要让中央地方之间达成共识，从而推出央地之间财政关系调整的实施方案，实际上是应该先理顺央地关系之间财政关系，才能真正意义上在全国范围内推开营改增。”高培勇表示。

　　在高培勇看来，财政的运行进入新常态，而中国的财政体制还停留在老常态。如果照现在财政体制改革的路子走下去，本来作为基础和支柱、应当对全面深化改革起“牛鼻子效应”的财税体制改革，就有可能退化为拖后腿效应。

　　税改节奏

　　税改箭在弦上，然而，中央经济工作会议里面提到降低增值税的税率，和营改增的先后顺序却让业内犯了难。

　　“因为现在有好多信息不明确，只能说降低增值税率有两种理解。一种理解就是按照三中全会文件和财税体制改革总体方案的理解，它作为营改增的组成部分来降低增值税整体的税率。原来说的增值税下调是指营改增之后的增值税税率整体调整，而不仅仅是针对制造业来减增值税税率，如果要按照这样的方向走，那就意味着营改增和增值税率下调是要绑在一起的，作为营改增的一个步骤来推行。不过，也有可能营改增可能真的要放慢脚步，单独的去解决制造业增值税率问题。哪一个可能是对的，我们还要再观察。”高培勇表示。

　　“在中央文件里明确提出来要降低制造业的增值税的税率，以前没有这种提法。降低企业税费负担是个大方向，税收的立法也应该跟上。”靳东升表示。

　　事实上，增值税立法早已在中央的计划中，亟待增值税税制完善，理顺央地关系。不过，按照现在的进程，或许还有很长的路要走。