财会函[2021]7号 财政部关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0897号(财税金融类071号)提案答复的函

财政部关于政协第十三届全国委员会第四次会议第0897号(财税金融类071号)提案答复的函

财会函[2021]7号     2021-7-21

民盟中央：

　　你们提出的《关于加快推进政府会计改革，构建科学全面的政府负债信息披露体系的提案》收悉，现答复如下：

　　财政部高度重视地方政府债务管理工作，坚决贯彻中共中央、国务院有关决策部署，将防范化解地方政府债务风险作为财政管理工作的重中之重，稳步推进建立规范的地方政府举债融资机制，基本形成覆盖地方政府债务限额管理、预算管理、债券发行、存量债务置换、风险评估预警、应急处置、日常监督、信息公开、专项债券管理等各个环节的“闭环”风险防控体系。与此同时，积极推进政府会计改革，建立健全具有中国特色的政府会计准则制度体系并全面有效实施，扎实推进政府财务报告编制试点工作，初步建立起政府财务报告编制制度框架体系，为全面反映政府资产负债情况、加强地方政府债务管理奠定了坚实基础，取得积极成效。

　　我们总体认同你们提出的加快推进政府会计改革，构建科学全面的政府负债信息披露体系的建议。现针对6项具体建议答复如下：

　　一、关于明确地方政府债务范围，厘清地方政府债务边界

　　从地方政府债务管理的角度而言，根据新预算法(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)相关规定，地方政府只能在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券举借债务，包括一般债务及专项债务，除此之外不得以其他任何方式举借债务。

　　从会计核算的角度而言，政府会计准则制度对政府负债的定义、类别、确认、计量、账务处理等作出明确规定。2015年发布的《政府会计准则——基本准则》明确“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务”，并规定了负债的确认条件。2018年发布的《政府会计准则第8号——负债》(以下简称8号准则)对各类政府负债的确认、计量及披露作出详细规定，明确政府会计主体的负债包括偿还时间与金额基本确定的负债和由或有事项形成的预计负债;按照流动性，可分为流动负债和非流动负债。《财政总预算会计制度》和《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》对政府财政及行政事业单位所承担的负债的会计科目、账务处理、财务报表编制等进行了具体规定。政府会计准则制度关于负债会计处理的相关规定，有助于揭示各类负债的偿债压力和债务风险，促进相关方面更为科学地开展债务风险分析和管理。

　　二、关于健全政府资产负债核算体系，提升信息披露准确度

　　根据《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》(国发〔2014〕63号，以下简称《改革方案》)，自2015年起，财政部积极推进政府会计改革，基本建成具有中国特色的政府会计准则制度体系并于2019年1月1日起全面实施。政府会计准则制度体系包括1项基本准则，10项具体准则及2项应用指南，1项适用于行政事业单位的政府会计制度，1项财政总预算会计制度，7项行业补充规定及11项新旧衔接规定，3项准则制度解释及3项推动准则制度实施的通知等，构建了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，对资产负债的范围、分类、会计核算等核心问题进行了明确规定，同时对政府会计主体财务报表的编制作出详细规范，保证政府资产负债等信息得以如实记录、完整反映，有利于全面反映政府财务状况，提高政府会计信息质量。

　　下一步，财政部将进一步完善政府会计准则制度体系。一是加强对自然资源资产、文物文化资产等会计问题的研究，出台相关政府会计具体准则及应用指南。二是制定发布政府会计准则制度解释，推动准则制度有效贯彻实施。三是做好《财政总预算会计制度》的修订工作，推动财政总会计在核算基础、会计科目及报表、信息系统等方面满足政府综合财务报告的改革需要。

　　三、关于夯实政府综合财务报告编制会计基础，规范政府财务报告编制过程

　　在政府会计准则制度体系建立过程中，财政部针对存货、投资、固定资产、无形资产、政府储备物资、公共基础设施、政府和社会资本合作项目合同等各类政府资产专门制定了相应的具体准则，对政府资产的确认、计量等作出明确规定。同时，通过11项新旧衔接规定及《财政部关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》(财会〔2018〕34号)等文件，对存量资产的入账工作作出进一步规范。2020年，我们联合交通运输部印发了《关于进一步加强公路水路公共基础设施政府会计核算的通知》(财会〔2020〕23号)，进一步推动交通基础设施全面准确入账核算。

　　为提升政府会计信息质量，财政部采取多种措施推动政府会计准则制度实施。一是针对各项政府会计准则制度发布相关答记者问，对准则进行详细解读，提高财会人员的理解水平。二是每年举办中央部门和地方财政部门政府会计准则制度培训班，同时积极支持各中央部门和单位及地方财政部门开展培训，提升财会人员的专业素养。三是挖掘整理典型案例，分享地方先进经验，以点带面推进新制度实施。四是指导各地区各部门开展信息系统建设，指导地方实现业财融合。自政府会计准则制度实施以来，各地区各部门通过资产清查、清理历史遗留的债权债务、基建会计并账等工作，解决了一大批资产管理的历史遗留问题，大量未入账的国有资产得以入账，进一步摸清了政府资产“家底”，为政府综合财务报告编制夯实了数据基础。

　　为了规范政府财务报告编制，财政部印发1个编制办法和3个操作指南，包括政府财务报告编制办法、政府部门财务报告编制操作指南、政府综合财务报告编制操作指南和地方政府综合财务报告合并编制操作指南，基本建立了政府财务报告编制制度框架体系，为政府财务报告编制提供制度遵循。同时，开发政府财务报告管理系统，为政府财务报告编制提供了系统支撑。

　　下一步，我们将积极推进水利、市政等公共基础设施入账工作，研究自然资源资产、文物文化资产等会计核算标准，进一步夯实政府财务报告编制基础。同时，适时修订政府财务报告编制办法和操作指南，进一步完善政府财务报告编制制度体系。

　　四、关于加快政府综合财务报告的编制进程，提升政府债务监管力度

　　根据《改革方案》要求，财政部积极推进政府综合财务报告编制工作。一是稳步推进政府财务报告编制扩面工作。自2017年起，选择2个中央部门及7个地方首批试点编制2016年度政府财务报告。随后，逐年扩大试点范围，2020年，中央共有108个中央部门完成编报工作;地方实现分级次政府综合财务报告编制的全覆盖，同时，12个地方编制上下级政府合并的行政区政府综合财务报告。二是积极开展相关培训，每年组织举办针对中央部门和地方财政部门的政府财务报告培训班，并明确要求中央部门和地方财政部门做好对下级单位的培训工作，为各级单位财务人员顺利编制政府财务报告奠定基础。三是加强部门协作，积极推进相关管理工作。针对政府财务报告编制过程中发现的财务管理问题，中央部门结合资产清查，加强日常对账管理，大力清理往来事项，推进在建工程及时转固，规范会计核算;有关部门着手研究制定水利、交通等公共基础设施管理制度;地方各级财政部门结合资产债务清查，全力推进历史债权债务清理，对政府投资建设工程及时督促办理资产移交、入账，形成了部门协作的良好局面。

　　下一步，财政部将持续推进政府综合财务报告编制工作。一是研究中央本级政府综合财务报告向全国人民代表大会常务委员会备案程序等问题，推进依法备案工作，研究建立政府财务报告公开制度。二是试编中央本级政府综合财务报告。2021年组织中央部门全面开展编制工作，在此基础上试编2020年度中央本级政府综合财务报告。2022年编制中央本级政府综合财务报告并积极做好向全国人大常委会备案工作。三是加强对地方政府财务报告工作的培训和指导力度，推动地方政府资产负债表公开工作。

　　五、关于完善地方政府债务信息披露内容，全面揭示政府债务风险

　　在会计信息披露方面，8号准则对政府会计主体负债的信息披露作出详细规定：政府会计主体应当在财务报表附注中披露各类负债的债权人、偿还期限、期初余额和期末余额，违约政府债券的债权人、债权金额、预期时间、利率、违约原因等有关信息。同时，对于不应当确认为负债的与或有事项相关的潜在义务或与或有事项相关的不满足负债确认条件的现时义务，政府会计主体也应当按照准则规定披露相关信息。此外，《政府会计准则第9号——财务报表编制和列报》、《财政总预算会计制度》、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》也对政府会计主体资产负债表格式、编制说明及附注内容作出明确规定。通过财务报表表内列表和表外披露，可以实现报表内外信息的有机结合。

　　在地方政府债务管理方面，财政部着力推进地方政府债务信息公开，以公开促防风险。一是印发地方政府债务信息公开办法，指导督促各地做好地方政府债务相关预决算以及地方政府债券发行、存续期及重大事项等信息公开，提高地方政府债务透明度。二是搭建全国统一的地方政府债务信息公开平台，由地方政府定期公开债务限额、余额以及经济财政状况、债券发行等信息，以公开促防风险。三是印发地方政府债券信息公开平台管理办法，规范地方政府债券信息公开平台管理。

　　六、关于设计地方政府债务风险分析指标，构建地方政府债务风险预警体系

　　按照新预算法(2014年修订)及国务院有关文件要求，财政部制定了地方政府法定债务风险评估和预警办法，构建了以债务率指标为主，偿债资金保障倍数、利息支出率为辅的地方政府债务风险评估和预警体系，定期评估各地政府债务风险情况，督促高风险地区切实化解风险。下一步，我们将会同有关部门加强地方政府债务风险评估预警结果应用，切实防范化解地方政府债务风险。

　　感谢你们对财政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见。

　　联系单位及电话：财政部会计司010-61965147

财政部

2021年7月21日