宿政发[2015]178号 宿迁市人民政府关于印发宿迁市规范性文件制定与管理办法的通知

宿迁市人民政府关于印发宿迁市规范性文件制定与管理办法的通知

宿政发[2015]178号        2015-11-24

各县、区人民政府，市各开发区、新区、园区、景区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《宿迁市规范性文件制定与管理办法》已经市政府四届四十五次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

宿迁市人民政府

2015年11月24日

宿迁市规范性文件制定与管理办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为规范我市规范性文件制定与管理工作，提高制度建设质量，推进依法行政，加快法治政府建设，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》、《江苏省行政程序规定》及有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称规范性文件，是指本市行政机关依照法定权限和程序制定的，涉及或者影响公民、法人和其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。

　　第三条 本市行政区域内规范性文件的立项、起草、审核、决定和公布、备案与监督、清理与评估等工作，适用本办法。

　　行政机关制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告，对具体事项作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本办法。

　　第四条 本市行政区域内的下列行政机关(以下统称制定机关)，可以就其职权范围内的事项制定规范性文件：

　　(一)市、县(区)、乡镇人民政府;

　　(二)市、县(区)人民政府工作部门;

　　(三)市、县(区)人民政府依法设立的派出机关;

　　(四)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　市、县人民政府设立的非常设机构、议事协调机构，市、县人民政府办公室，行政机关内设机构、下设机构和派出机构，不得制定规范性文件。

　　市、县(区)人民政府制定的规范性文件为政府规范性文件，其他行政机关制定的规范文件为部门规范性文件。

　　第五条 市、县(区)人民政府法制机构负责本级人民政府规范性文件的法制审核工作;政府工作部门、派出机关、乡镇人民政府以及法律、法规和规章授权组织的法制机构负责本行政机关规范性文件的法制审核工作。

　　第六条 规范性文件制定应当遵循以下原则：

　　(一)保证法律、法规、规章的正确实施;

　　(二)维护社会主义法制统一和政令畅通;

　　(三)维护公民、法人和其他组织的合法权益;

　　(四)坚持公开、公众参与;

　　(五)坚持精简、效能和权责一致。

　　第七条 规范性文件管理工作情况，纳入县、区和市级部门依法行政考核内容。

　　第二章 立 项

　　第八条 政府规范性文件的制定应由相关职能部门于每年1月15日前向本级人民政府提出立项申请。

　　公民、法人或其他组织可以向政府职能部门提出制定政府规范性文件的建议，由职能部门提出意见后，向本级政府申请立项。

　　部门规范性文件的立项工作由制定机关根据工作实际确定。

　　第九条 属下列情形之一的，可以申请政府规范性文件立项：

　　(一)相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的;

　　(二)相关法律、法规、规章和上级规范性文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便实际操作的;

　　(三)相关法律、法规、规章和上级规范性文件授权制定相关规范性文件的。

　　拟立项的规范性文件全部内容，已有法律法规、规章和上级行政机关文件明确规定的，不得申报立项制定。

　　第十条 申请政府规范性文件立项，应当对制定规范性文件的必要性、可行性和拟确立的主要制度、解决的主要问题等作出说明。

　　可以部门规范性文件出台的，原则上不得申请政府规范性文件的立项。

　　第十一条 市、县(区)人民政府法制机构负责对政府规范性文件的立项申请进行汇总，同时本着精简、效能的原则，根据本地经济社会发展实际编制年度规范性文件制定计划。

　　年度规范性文件制定计划，应提请政府常务会议审议通过后执行。

　　第十二条 列入年度制定计划的规范性文件，由计划确定的起草单位按规定要求、时间完成起草任务。未能完成起草任务的，应向本级政府书面说明理由，并经分管政府法制工作的负责人同意后，调整制定计划。

　　第十三条 未列入年度规范性文件制定计划的，相关行政机关原则上不得再申请以市、县(区)人民政府名义出台规范性文件。确需以市、县(区)人民政府名义出台的，相关行政机关应向同级人民政府书面申请，并说明理由，经同级人民政府分管负责人同意后报主要负责人确定是否立项。

　　第三章 起 草

　　第十四条 规范性文件由制定机关组织起草，并明确具体起草规范性文件的部门、机构或者组织(以下统称起草单位)。

　　政府规范性文件原则由负责实施的主要职能部门起草，特殊情况时也可由政府法制机构组织起草。

　　规范性文件内容涉及两个或者两个以上部门职权的,应当由两个或者两个以上部门联合起草;联合起草的，应当确定主办部门。

　　第十五条 规范性文件内容涉及公众重大利益、社会关注度高或者专业性强的，制定机关可以邀请有关专家、第三方机构参与起草，也可委托专家、第三方机构起草。

　　第十六条 制定规范性文件，应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“办法”、“公告”、“规则”、“细则”、“规范”和“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。

　　规范性文件应当用条款或段落形式表述，用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。名称为“规定”、“办法”、“规则”、“细则”的，一般使用条款形式表述。

　　第十七条 规范性文件应当包括下列主要内容：

　　(一)制定的目的和依据;

　　(二)适用对象范围;

　　(三)主管部门;

　　(四)具体行为规范;

　　(五)施行日期和有效期;

　　(六)其他事项。

　　第十八条 规范性文件不得设定下列事项：

　　(一)行政许可;

　　(二)行政处罚;

　　(三)行政强制;

　　(四)行政收费;

　　(五)行政征收征用(法律、法规另有规定的除外);

　　(六)机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

　　没有法律、法规、规章作为依据，规范性文件不得增加公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

　　第十九条 法律法规、规章和上级规范性文件已明确规定的内容，原则不得重复规定。没有增设内容或虽有新增内容，但不涉及公民、法人或其他组织权利、义务的，不再制定。

　　第二十条 制定规范性文件遵守下列程序：

　　(一)调研起草;

　　(二)公众参与(座谈会、听证会、公开征求意见等形式);

　　(三)专家论证;

　　(四)风险及廉洁性评估;

　　(五)法制审核;

　　(六)集体讨论决定;

　　(七)公布;

　　(八)备案。

　　规范性文件未经调研起草、公众参与、专家论证、法制审核、集体讨论决定的，不得公布施行。未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。

　　规范性文件属于重大行政决策范畴的或按规定需要进行风险、廉洁性审查的，还应严格履行重大行政决策及相关程序。

　　第二十一条 起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性、需要解决的问题、拟确立的主要制度和措施等内容进行调研论证。

　　第二十二条 起草规范性文件，应当根据文件内容及对公众的影响范围、程度等，通过采取书面征求意见或座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛征求意见。

　　起草单位应当将规范性草案通过政府门户网站、市(县)内主要新闻媒体或者新闻发布会等方式向社会公示，公开征求意见。

　　除法律、法规、规章和上级机关另有规定，规范性文件草案向社会公示的时间不得少于30日。

　　第二十三条 规范性文件内容涉及的领域有行业协会、中介机构或者其他社会组织的，起草部门应听取其意见。

　　第二十四条 规范性文件内容涉及多个部门职责或者与多个部门关系紧密的，起草单位应当征求相关部门的意见。政府规范性文件还应书面征求其工作部门及下级政府意见。

　　规范性文件内容涉及备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定、评定等事项的，应征求机构编制部门的意见;规定行政事业性收费事项的，应征求价格主管部门的意见。

　　有关部门对规范性文件内容存在重大分歧的，起草单位应组织协调，协调不成的报本级政府研究协调确定。

　　第二十五条 规范性文件涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件，起草单位应当进行听证。

　　听证会的主持人、听证人应当由与听证事项无利害关系、无利益关联的行政机关或第三方机构人员担任或参与。

　　第二十六条 起草单位召开听证会、专家论证会、实施风险及廉洁性评估的具体办法可以参照《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》(宿政发〔2014〕158号)执行，制定机关法制机构予以指导。

　　起草单位召开听证会、专家论证会的，应当就听证方案、论证方案征求制定机关法制机构意见。

　　第二十七条 起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并以适当形式反馈意见采纳情况。

　　第二十八条 规范性文件关系到经济社会发展和人民群众切身利益的，应当进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点对社会稳定、环境、经济等方面进行风险评估。

　　第二十九条 规范性文件起草事项涉及政府法律顾问工作职责的，还应当邀请制定机关法律顾问参加。无法律顾问的，可以邀请法律专家或律师参加。

　　第三十条 政府规范性文件经起草单位法制机构合法性审查后，由起草单位集体讨论是否送审。联合起草的，经联合起草部门主要负责人集中讨论是否送审。决定送审的，应由起草单位主要负责人签署后形成送审稿，报请同级人民政府办公室相关处室(科室)进行规范性审查。规范性审查合格后，方可报送政府法制机构进行合法性审查。

　　第三十一条 政府办公室相关处室(科室)应对送审的规范性文件草案以下事项进行审查：

　　(一)资料是否齐全;

　　(二)内容是否规范;

　　(三)会签是否齐全;

　　(四)发文是否必要;

　　(五)是否符合发文条件。

　　政府办公室相关处室(科室)对规范性文件草案进审查后，认为前款审查事项合格的，退回起草单位，也可直接将文件草案报送政府法制机构进行合法性审查。

　　第四章 审 核

　　第三十二条 规范性文件草案送审稿由制定机关法制机构负责统一审核。

　　政府规范性文件，由政府法制机构进行审核;其他部门和单位的规范性文件，由其承担法制职能的机构进行审核，无法制职能机构的，由综合机构行使。

　　第三十三条 起草单位或政府办公室相关处室(科室)(以下合称报送机关)向政府法制机构送审规范性文件草案时，应当报送下列材料，并对其真实性、有效性和完整性负责：

　　(一)草案及起草说明(附电子文本);

　　(二)起草单位法制机构对草案内容的法律审核意见(或送审意见书);

　　(三)制定依据对照表及所依据的法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件;

　　(四)征求意见和专家论证的有关材料及采纳情况;

　　(五)参照的其他地方有关法规、规章和行政规范性文件文本等;

　　(六)其他应当提供的材料(包括调研报告、征求意见的有关材料、汇总的意见、听证会笔录、听证报告、专家论证意见、相关参考资料等)。

　　第三十四条 政府法制机构应当在2个工作日内对送审材料以下事项予以审查：

　　(一)是否属于年度立项的规范性文件项目;

　　(二)报送材料是否符合本办法第三十三条的要求;

　　(三)制定规范性文件的基本条件是否成熟;

　　(四)有关部门对规范性文件草案送审稿的主要内容是否存在重大分歧，需要协调。

　　送审材料符合前款规定的，应当予以登记审核;送审材料不符合前款规定的，不予登记审核，同时告知报送机关需要补充的材料和说明事项。

　　第三十五条 政府法制机构负责对规范性文件草案送审稿的下列内容进行审核：

　　(一)制定机关是否超越法定职权;

　　(二)内容是否与法律、法规、规章和有关政策相抵触;

　　(三)是否有违反本办法第十六条、第十八条中的禁止性规定;

　　(四)是否符合规范性文件的制定程序;

　　(五)主要制度和措施是否合理、可行;

　　(六)体例结构和文字表述是否规范;

　　(七)其他需要审查的事项。

　　政府法制机构应在15个工作日内完成合法性审查，对内容复杂、争议较大或涉及其他重大问题的可适当延长审查期限，延长期限一般不超过10个工作日。

　　第三十六条 政府法制机构对规范性文件草案送审稿进行审核，需要有关单位作出说明、提供依据、协助工作的，有关单位应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。

　　第三十七条 合法性审查中发现的问题，按照下列规定办理：

　　(一)规定的事项超越制定机关法定权限的，建议不制定该规范性文件;

　　(二)主要内容不合法的，退回报送机关，并要求起草单位研究修改;

　　(三)规范性文件制定程序缺失的，退回报送机关，并要求起草单位履行相关制定程序;

　　(四)拟设立的主要制度和措施不具有可行性、合理性，体例结构和文字表述不规范的，提出修改建议。

　　规范性文件草案退回后，重新报审的，审核期限重新计算。

　　第三十八条 制定机关法制机构可以根据实际需要采取下列方式进行合法性审查：

　　(一)书面审查;

　　(二)咨询或组织专家论证，听取意见和建议;

　　(三)实地调研;

　　(四)需要采取的其他方式。

　　制定机关法制机构在合法性审查过程中，应注重通过委托审查、邀请论证、公开点评等办法，发挥法律顾问等第三方在规范性文件合法性审查中的作用。

　　第三十九条 制定机关法制机构合法性审核工作完毕后，应形成书面审查意见，并将审查完成的规范性文件草案和书面审查意见提交制定机关或退回报送机关。

　　第五章 决定与发布

　　第四十条 规范性文件草案送审稿经制定机关法制机构合法性审查符合规定的，可以提请制定机关常务会议、全体会议或者办公会议集体审议、决定。

　　未经法制机构审核通过的，规范性文件草案送审稿不得提交审议。

　　第四十一条 政府常务会议或全体会议讨论规范性文件草案时，政府法制机构主要负责人应当列席会议。

　　根据规范性文件的审议需要，可以邀请有关专家、法律顾问、人大代表、政协委员，或者咨询机构、行业协会、中介组织、人民团体等代表列席政府常务会议或者全体会议。

　　第四十二条 制定机关常务会议、全体会议或办公会议应根据会议审议情况，对规范性文件作出通过、不予通过、修改或者再次审议的决定。

　　第四十三条 政府规范性文件草案经政府常务会议或全体会议讨论通过后，制定机关应当根据会议讨论意见组织有关部门进行修改，并经政府主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布。

　　第四十四条 因重特大突发事件、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，可以由制定机关的主要负责人审查决定。

　　第四十五条 规范性文件由政府办公室或制定机关综合机构实行统一登记、统一编号、统一发布。

　　规范性文件应当在政府公报、政府网站或所在行政区域内发行的报刊上予以发布。

　　第四十六条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和规范性文件执行等情形的，可以自发布之日起施行。

　　公布规范性文件应当载明制定机关、文件名称、文号、发布日期、生效时间、有效期等内容。

　　第四十七条 规范性文件有效期一般为5年，标注有“暂行”、“试行”的规范性文件，有效期为2年。有效期从施行之日起计算。

　　有效期届满，如确需继续执行的，执行机关应当自期限届满前6个月，书面报请经制定机关重新确认后公开发布;未经重新确认发布的，该规范性文件自动废止。

　　制定机关重新确认后，执行机关应同时报制定机关法制机构备案。

　　第四十八条 公众有权查阅已经公布的规范性文件，制定机关应当为公众查阅提供方便。

　　市和县(区)档案馆作为公民、法人和其他组织查阅规范性文件的场所，应当做好规范性文件目录检索和全文查阅等服务工作。

　　建立和完善市、县(区)政府规范性文件查询和检索平台，推行规范性文件电子化管理。

　　第四十九条 规范性文件的解释权，由制定机关行使，以规范性文件发布。

　　规范性文件的解释，与规范性文件具有同等效力。

　　第六章 备案与监督

　　第五十条 规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关(以下统称备案监督机关)的法制机构报送备案：

　　(一)政府规范性文件报上一级人民政府备案;

　　(二)部门规范性文件报本级人民政府备案;

　　(三)派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的人民政府备案;

　　(四)法律、法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案;

　　(五)实行垂直管理的行政机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政机关备案。

　　两个以上行政机关联合制发的规范性文件，依照本办法确定的备案监督关系，由主办机关负责报送备案。

　　政府规范性文件需要向同级人大常委会备案的，按相关规定执行。

　　第五十一条 政府规范性文件由政府法制机构负责向上级人民政府和同级人大常委会报送备案。

　　第五十二条 报送规范性文件备案，应当向备案监督机关的法制机构提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明和制定依据，以及规范性文件的电子文本。

　　各县(区)和市政府各部门制定出台的规范性文件还应通过网上法制监督平台向市政府法制机构报送备案。

　　第五十三条 备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

　　(一)是否超越权限;

　　(二)是否违反法律、法规、规章和上级政策规定;

　　(三)行政措施是否适当;

　　(四)是否与其他规范性文件的规定相矛盾;

　　(五)是否违反制定程序。

　　第五十四条 报送备案的规范性文件，符合本办法第五十三条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记;完全不符合要求的，不予备案登记;部分符合要求的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案，补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

　　备案监督机关的法制机构应当自收到报送备案的规范性文件之日起15个工作日内，作出准予备案登记、不予备案登记或者暂缓办理备案登记的意见。

　　备案监督机关的法制机构在审查过程中，认为需要制定机关说明情况或者补充相关材料的，制定机关应当自收到通知之日起7日内报送有关材料和情况说明。

　　第五十五条 规范性文件制定机关应于每年1月31日前将上一年度制定的规范性文件目录报送备案监督机关法制机构备查。

　　第五十六条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，或者认为规范性文件之间相互矛盾的，可以向负责该规范性文件备案审查工作的法制机构提出书面审查的建议。

　　规范性文件的审查、处理工作按照《江苏省规范性文件制定和备案规定》有关规定执行。

　　第七章 评估和清理

　　第五十七条 制定机关应当每隔2年对本机关制定的规范性文件进行评估清理。

　　政府规范性文件，由政府法制机构组织有关部门进行评估清理;部门规范性文件，由部门自行评估清理，并将评估清理结果报本级政府法制机构备案。

　　第五十八条 拟修改或者废止的规范性文件，应当经政府常务会议、全体会议或者部门办公会议决定后，及时公布修改或者废止规范性文件的决定。

　　规范性文件的修改程序按照制定程序执行。

　　第五十九条 已公布的规范性文件，有下列情形之一的，应当及时进行清理：

　　(一)新的法律、法规、规章或者上位规范性文件替代、修改、废止了部分或者全部内容的;

　　(二)与法律、法规、规章或者上位规范性文件规定不一致的;

　　(三)因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求的;

　　(四)因任务完成等原因而自然失效的。

　　第六十条 规范性文件实施后，实施机关应当定期对规范性文件及其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关的法制机构。

　　第六十一条 对具有下列情形之一的规范性文件，应当进行实施后评估：

　　(一)规范性文件因有效期即将届满而需要重新确认的;

　　(二)调整对象发生改变，制定规范性文件所依据的客观情况发生变化，不适应经济和社会发展需要的;

　　(三)规范性文件实施过程中发现普遍性问题需要进行评估的;

　　(四)行政事业单位、公民、法人以及其他组织等建议实施后评估的。

　　第六十二条 后评估应当根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。

　　后评估可以采取问卷调查、专题调研、专家咨询、案例分析、现场访谈等方式开展。

　　后评估工作完成后，实施机关应当形成书面评估报告，并作为修改和废止规范性文件、宣布规范性文件失效和改进行政执法工作的重要依据。

　　第六十三条 制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。

　　制定机关应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

　　第八章 责任与追究

　　第六十四条 规范性文件制定机关有下列行为之一的，由上级行政机关责令改正，给予通报批评;情节严重、造成不良后果的，由上级行政机关或者监察部门对直接负责的主管人员和直接责任人员按规定给予处分：

　　(一)不报送或者不按时报送规范性文件备案的;

　　(二)对规范性文件存在的问题拒不纠正或者拖延纠正的;

　　(三)未按规定程序制定发布，经公民、法人、其他组织提出审查建议后或在行政诉讼中被建议撤销的。

　　第六十五条 制定机关违反本办法规定制定的规范性文件，上级行政机关可以予以撤销或者责令其自行撤销，并可以追究或者提请有权部门追究当事人(负责人)的行政责任。

　　第六十六条 法制机构及其工作人员不认真履行监督职责，有失职行为的，由各级人民政府或者有关机关追究其负责人和直接责任人的法律责任。

　　第九章 附 则

　　第六十七条 本办法自2016年1月1日起施行。《宿迁市规范性文件管理办法》(宿政发〔2012〕22号)同时废止。