存在法条冲突的个案分析

    一、案情介绍：

    某基层稽查局按照专项检查计划，对某房地产发展有限公司实施重点检查。该公司的主营范围是房地产开发、房屋建筑、水电安装、打桩；销售建筑材料，该公司不具备建筑资质。经查：其2002年2月的第8号记帐凭证，在“管理费用”中列支PP－R管材管件、材料费共计4029.60元；11月的第18号记帐凭证，在“开发成本”中列支某开发项目彩瓦款4996.37元；2003年1月的第10号记帐凭证，在“开发成本”中列支某开发项目铜芯电缆款14382元；10月的第109号凭证，在“开发成本”中列支某开发项目绿化苗木、石材款及灯具等56325元；11月的第102号记帐凭证，在“开发成本”中列支某开发项目彩砖侧石款45291元。以上合计125023.97元。

　　二、存在争议的处罚意见：检查人员认为，该房地产发展有限公司不具备建筑资质，所购买的建材只能由其他建筑单位使用，以完成相应的项目工程，按照当地的税收征收管理要求，该房地产发展有限公司应以与建筑单位签订的建造合同中相应工程的实际金额，包括所用的原材料及其他物资和动力等全部价款，取得建筑业专用发票入帐。由于该房地产发展有限公司没有按照规定取得发票，导致与其发生业务往来的建筑单位少申报经营收入，少缴营业税等税种，其实质是为建筑单位提供偷税便利，其行为已构成《中华人民共和国发票管理办法》第39条规定的全部违法行为构成要件。该房地产发展有限公司取得不符合规定的发票，使相应的建筑单位有125023.97元营业收入避开税务机关的管理，按照当地对建筑业的管理规定，相应征收的营业税、城建税、印花税、代征预征的个人所得税及企业所得税共计7726.48元。因此，根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十九条的规定，对该房地产发展有限公司违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴税款的行为，处以未缴、少缴税款一倍以下，计7500元的罚款。

　　复核人员认为，该房地产发展有限公司的行为导致其他单位或者个人未缴、少缴税款的事实缺乏证据证明，只以合理的推定做为处罚的依据是不严谨的，因此应根据《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条第（四）款的规定，对该房地产发展有限公司的行为由税务机关责令其限期改正，可以处以一万元以下的罚款。

　　三、对不同处罚意见的分析：如果先撇开事实的认定，该案件存在一个违法行为同时符合多条法律规定的违法构成要件，在处理时可以适用不同的法律规定，因而出现同一违法行为可以有不同的处罚结果的情形。

　　该案件反映的是一事不再罚原则的扩展问题，实质是对一事的认定中由于适用法律不一而产生的法条冲突。我国《行政处罚法》第二十四条规定“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”，行政法学界将其概括为行政处罚的一个重要的适用原则――“一事不再罚”原则。该规定在防止处罚机关滥用职权、保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯等方面有积极的作用，但《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时可能出现的法规冲突没有提供合适的冲突适用规则。如果行政机关对同一违法行为可以根据部门利益、个人偏好等原因而适用不同的法律依据，做出不同的处罚结果，就会降低人们对法律法规尊严的认可程度，降低人们对违法行为结果的预见性，增加规避相应惩罚的侥幸心理，增加行政执法腐败的风险。为维护法律的威严，保证行政执法的统一性，追求执法行为的科学性，对类似情况应形成有指导意义的适用原则，从而规范相应的行政执法行为，增加行政管理的稳定性，降低自由裁量权在行政执法中的消极影响。

　　在冲突规则适用方面，我国刑法学理论研究相对成熟，而相应的行政法理论研究还比较薄弱。由于行政处罚与刑事处罚有诸多相近之处，都是对违反强制性规范的处罚手段，二者的价值倾向相近，同时由于刑罚的严厉性要求刑罚的执行程序更加严谨，所以在一些行政法律适用方面，刑法理论有较强的借鉴作用。刑法学有关罪数形态理论中法规竞合犯的概念与本案件的类型有相似之处。法规竞合犯或称法条竞合犯是指行为人实施一个违法行为同时触犯了数个在犯罪构成上具有包容关系的刑法规范，只适用其中一个刑法规范的情况。因此，我们可以将类似的违法行为概括为法条竞合的违法行为。

　　法条竞合的违法行为可以定义为行为人实施了一个违法行为，该行为同时符合多个法律法规或法条的违法构成，在处罚时只能适用其中一个行政规范的情况。此类行为有如下的特征：首先，行为人实施了一个违法行为。关于一个违法行为的特征有这样两种理解。一是行为人只实施了一个违法行为，如果行为实施了两个以上的违法行为则不属此类，如行为人既违反规定倒卖发票，又违反规定开具发票，属于实施了两个违法行为而不能适用法条竞合违法行为的有关法律适用原则。行为人实施的一个违法行为的方式可以是积极的作为，如违反发票管理规定，非法邮寄空白发票的行为；也可以是消极地不作为，如违反《征管法》（2001修订）第25条规定，不依法申报的行为。行为可以是一次完成的如虚开一张发票行为，也可以是作为一种违法状态持续维持着如一次性违法印制大量的假发票。二是行为人实施了多个违法行为，但符合一定的条件而作为一个违法行为处理。这种情况又分为法律明文规定的数个行为构成一个违法行为要件和在数个违法意图支配下实施数个相同的举动。前一类型如偷税行为，行为人多列不符合规定的支出，又隐瞒营业收入进行虚假申报，少缴应纳税款，这是多个行为依照《征管法》第63条第一款的规定共同构成一个偷税的违法行为。后一类如行为人多次为不同的人虚开发票的行为，这类行为与持续违法行为的区别是有多个违法意图，各个行为单独可以构成一个违法行为，多个行为不是违法状态的持续维持。其次，行为人实施的一个违法行为同时符合多个法律法规或法条的违法构成。出现这一情况的原因有两种，一是由于行政法体系相对松散，在结构构成上不只有法律法规，还有大量的规章、地方法规和地方规章，同一种违法行为可以在不同部门制定的不同规章甚至不同的法律中有规定，如倒卖发票行为不仅在税法体系有规定，在治安法体系也有规定。二是由于同一违法行为可以有不同的违法结果，因结果不同而有不同的处理规定，这主要表现为在同一部法律或法规规章中有不同的法条，对一大类的违法行为进行再分类而做出不同的处理规定，如本案涉及的《发票管理办法》第三十六条和第三十九条规定的冲突问题。第三，这类违法行为在处罚时只能适用其中一个行政规范。这一特征的含义不只是一事不再罚的表面意思，即不能同时用多个法条对相对人的一事进行多个处罚，而且应进一步明确为同类行为只能适用多个法条中的一个行政规范，而不能适用存在冲突的其他的行政规范。这就是行政执法的统一性，在处罚明确属于同一类型的案件时，处罚的法条依据是相同的，而不应出现例外的情形。