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[摘 要]税收流失危害了税收的公平和效率，减少了政府的财政收入。文章对我国税收流失的原因进行了分析，并提出了治理税收流失的基本思路。 税收流失是指在既定的税收制度条件下，国家对所有经济活动所产生的应征收而未征收到的税款。理论上说，有税收就有税收流失，要对所有经济活动所产生的税收百分之百地予以征收事实上是不可能的，而且从效率上也可能是不经济的。但这并不等于说税收流失就是合理的。税收流失作为对既定税收制度的一种背反，损害了税收的公平和效率，导致政府财政收入减少，因而世界各国普遍重视对税收流失的治理。 1994年实行新税制以来，我国税收征管质量不断提高，税收收入快速增长，从1994年到2003年，相继跨越5000亿元、1万亿元和2万亿元大关。特别是从1997年起，税收增幅大幅度超过GDP增幅，税收收入占GDP的比重2002年为19.2%，2003年为18.2%，初步扭转了税收收入占GDP的比重偏低的情况。这从一个侧面说明了这几年通过加强征管、堵塞漏洞，税收流失得到了一定程度的治理。但据有的学者测算，我国税收流失情况仍然相当严重，自1995年至2000年，每个年度税收流失的绝对额均在4000亿元左右，2001年，我国税收总体流失在3200亿元至4300亿元之间，约占应纳税款的30%以上[1]（P1）。前些年一年一度的税收财务大检查，每年检查上百万户企业，违纪面都超过了50%，违纪大户的数量呈上升趋势，查获的违纪金额也越来越大。2002年国家税务总局选择山西、山东、四川、河南4个省为重点地区，对白酒行业的增值税和消费税进行了专项检查，共检查白酒生产企业287户，有问题企业达218户，超过总检查户数的70%[2].研究税收流失问题，找出治理对策，具有十分重要的现实意义。 一、我国税收流失的原因分析 造成税收流失的原因是多方面的，笔者认为主要有以下几个方面： （一）纳税人纳税意识淡薄，是造成税收流失的直接原因。税收是政府筹措财政收入满足社会公共需要的主要手段，纳税是公民的法定义务。由于中国长期以来的人治传统，公民的法制意识养成缺乏传统的积累，以法治为核心的公民意识还未建立起来。在市场经济条件下，纳税人作为独立的市场利益主体，追求自身利益最大化是其本性，而尽可能地不缴税或少缴税，以减轻税收负担正是这种本性的体现。只要偷逃税的利益大于偷逃税的成本， 就会有纳税人铤而走险。改革开放以来，我国加强了税法宣传，这种情况已明显好转，但与发达国家相比，人们的纳税意识仍然比较淡薄。 （二）现行税收制度不完善，客观上为税收流失提供了条件。我国现行税制是1994年税制改革时确立的，随着经济形势的不断变化，现行税制的许多规定已不能适应经济发展的需要。如增值税实行抵扣制度，形成生产、经营各环节彼此衔接、相互制约的机制，但对建筑安装、交通运输、邮电通信等行业，由于执行难度大而被舍掉，使增值税抵扣的“链条”中断，为纳税人偷、逃税开了方便之门；内外有别的企业所得税制对外资企业实行普遍的优惠，造成内外资企业实际税负差别很大，刺激了内资企业逃避税收；个人所得税采用分类所得税制，结果造成对工薪阶层的税收约束比较硬（因为有工薪发放环节的代扣代缴制度），而富人能够通过将大量的个人高收入放到生产成本支出里面去做账，或分散收入进行逃税，使个人所得税成为当前流失率最高的税种。税收优惠过多过滥，地区间、不同经济形式间纳税人税负差异较大，也为纳税主体规避税收负担提供了条件。 （三）税收法制存在缺陷，不利于依法治税、应收尽收。我国目前的税收法规、制度尚不健全，使依法治税缺乏有力的根据。一是有法不依或有法难依，税务部门执法独立性难以有效保证。如地方政府为促进本地经济发展而进行的各种越权和随意减免税，成为税收流失的重要因素。二是执法不严。税收处罚的刚性不够，使税收流失行为关系人自身利益预期增大，刺激税收流失。在税收执法的过程中，税务机关往往只重罚款的查补，处罚力度偏轻，尽管偷逃骗税现象屡见不鲜，但是很少有人为此付出沉重代价，客观上使纳税主体违法行为的机会风险小于机会收益，助长了纳税主体的侥幸心理。三是司法不健全，保障不力。税务司法保障体系没有真正建立起来，税务机关对涉税犯罪等活动没有独立的侦查、预审、检察等权力，税务司法活动基本上依靠非专业的公、检、法机关执行，这使得《税收征管法》中规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，并且由于受人员短缺、专业知识不足等的限制，税务犯罪案件立案、查处、结案的效率不高，影响了打击涉税犯罪的力度。 （四）税收征管不力，使税收流失难以有效遏制。税收流失与税收征管是一对矛盾的两个方面，二者存在此消彼长的关系。我国税收征管工作不力主要表现在以下方面：一是某些征管制度过于简约、粗放，给实际操作带来难度。如现行税款缴付制度，以纳税人自行申报缴纳为主，但是税务机关如何监控纳税主体的经济行为，如何保证纳税人申报的真实性却没有相应的制度与之配套。二是征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。突出反映在“单一型”人才较多，既懂税法又懂财会和计算机技术的“复合型”人才较少。少数税务人员为了追求自身利益，以权谋私导致税收流失。三是征管手段和技术相对落后，使税务管理效率低下，跟不上时代发展的要求。虽然现在税务系统已开始推行税收信息化管理，但尚不能充分有效地发挥税源监控、堵塞漏洞的作用，而且还未能与工商、海关、银行和企业进行联网，制约了预防税收流失功能的发挥。个体私营经济由于证账不全，税收流失尤为严重。电子商务的出现，使得针对有形产品而制定的以属地为基础的现行税法显得力不从心，因为电子商务具有无国界性、超领土化以及数字化等特点，造成税务部门难以追踪稽核，而加密技术的运用又使本已无形化的产品和账目更加隐蔽。 （五）财政收入体系本身存在的缺陷，间接地导致了税收的流失。目前，我国的财政收入体系事实上由预算内收入、预算外收入以及体制外收入（各种摊派和非正规收费）组成。虽然各年预算外资金计算的口径有所变动，但数额巨大的预算外收入对税收收入的冲击则是不争的事实。还有一些单位和部门通过摊派、集资、收费等形式获得的体制外收入，它同预算外收入一样也对税基形成侵蚀，导致税收流失。在局部利益的驱使下，易诱发地方、部门保护主义，出现重费轻税、“藏富于民”和越权减免税等现象。地方政府受地方利益的驱使造成的税收流失较之纳税人受自身利益最大化驱使造成的税收流失危害更甚，它以政府名义，体现的是局部利益而非个人利益，使检查、处罚的难度更大，而得利者往往心安理得，没有违法的自责心理，而且其涉及的面往往很广、金额很大。 |
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