结构性减税因“营改增”扩围期待快马加鞭

　　10月18日，国务院副总理李克强在主持召开扩大营业税改征增值税试点工作座谈会时强调，根据国家和地方财力可能，逐步将营业税改征增值税试点扩大到全国。7月25日，国务院常务会议决定，将交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点，由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东8个省、直辖市及宁波、厦门、深圳3个计划单列市。专家认为，营改增扩围，结构性减税也应加快。

　　以营改增为抓手 推动新一轮财税体制改革　　
　　“营改增”试点明年将有望继续扩大，并选择部分行业在全国范围试点。一方面随着各试点的开展，形成“税收洼地”效应，可能影响周边未试点地区经济，其他地区因而竭力争取，另一方面国内经济增速放缓，或对结构性减税改革形成倒逼。两个方面因素促使此轮营改增试点时间短、扩围幅度大，并形成改革加速的预期。

　　“营改增”的积极效应
　　首先，精简现有税制结构。营业税有两大弊病：一是由于对交易额征税，营业税直接抑制市场交易规模，一定程度抑制市场活力；二是营业税增加服务业的税负，存在重复征税。服务业企业除了要缴纳营业税，还和制造业企业一样，要对其利润缴纳25%的公司所得税，还牵涉到个人所得税。增值税最先起源于法国，是一个较新税种，但发展速度很快。实行增值税的国家从上世纪60年代不到10个，至今已超过150个。其原因主要包括：第一，对政府来说，增值税具有很好的筹集财政收入的能力（尤其在全球经济不景气，各国财政面临困境的情况下）；第二，相对其他类型的流转税，增值税具有更好的经济中性特征。因此，从制度上解决营业税制下“道道征收，全额征税”的重复征税问题，实现增值税税制下的“环环征收、层层抵扣”，税制更科学、更合理、更符合国际惯例。

　　其次，践行结构性减税政策。2012年我国实施积极财政政策，实施要点包括完善结构性减税政策。通过开展好营改增试点，必定会调整优化我国现有税收收入结构，带来结构性减税，减轻企业和居民负担，盘活经济发展。稳步扩大试点范围，促进服务业特别是现代服务业发展。值得注意的是，新一轮结构性减税在实施中只规定了项目而没有规定减税总额目标，即从手段上着眼而不是从效果上着眼，这一点同其他成熟市场经济国家通行的减税做法有所不同。当然，营改增毕竟只是处于试点改革阶段，减税效果尚不能定论，针对不同行业、不同规模的企业的税收影响也有异同。

　　还有，触及分税制改革命题。从税种来看，营改增牵涉到营业税和增值税，在目前分税制下，营业税依然是地方政府第一大税种，中央财政拿走增值税收入的75%，使增值税成为中央政府第一大税种。营改增后必定导致中央与地方财政收益分配格局的调整，地方财政较多承担了营改增的税收减少（如在倒算账之后，上海市实际上还承担每年几十亿元的营业税减少），尽管已有相关配套措施确保各级财政利益前后稳定。实践表明，营改增试点作为具有标本意义的结构性减税措施，是对实施18年之久分税制的一次剧烈触碰。

　　减税效果有几何
　　营改增的减税效果可以说是忧喜参半。从行业来说，此次税改增对租赁行业和文化创意产业显示出重大利好。由于改革尚未全面推开，企业的进项税额抵扣不充分等因素，导致一部分涉足企业由营改增带来的减税效果“太过温柔”。还有部分行业的税负不减反增，其中的“杰出代表”是交通运输业。对此，上海制定了过渡性的财政扶持政策，专门设立了“营业税改征增值税改革试点财政专项资金”，对税收负担增加的企业给予财政扶持。

　　我国经济发展既需要“顶天立地”的具有支柱作用的大企业，也需要“铺天盖地”的富有增长活力的中小企业。从企业层面来说，来自试点企业以及财税部门的信息表明，试点的各项政策措施运行情况总体良好，大部分一般纳税人税负略有下降，促进产业发展的效应正在逐步显现：其中7成为小纳税户，这些小规模纳税人大多由原实行5%的营业税税率降为适用3%的增值税征收率，且以不含税销售额为计税依据，税负下降超过40%；试点的一般纳税人中，85%的研发技术和有形动产租赁服务业、75%的信息技术和鉴证咨询服务业、70%的文化创意服务业税负均有不同程度下降。

　　对居民来说，营改增后，由于服务价格的“价内税成本”将不复存在，消费者购买货物和服务所支付的税额将整体下降，改革无疑将受到社会大众欢迎。

　　据国家税务总局测算，如果在全国全面推行“营改增”，全国税收净减收将超过1000亿元。由此可以带动GDP增长0.5个百分点，拉动出口增长0.7个百分点，同时可以带来新增就业岗位约70万个。当然，不应将“营改增”过多赋予“减税”作用，而忽略了其作为税制调整的意义，这项改革还是“十二五”期间最重要的财税体制改革。

　　新一轮财税体制改革的前奏
　　分税制持续背景下，地方财政普遍“吃不消”。地方财政当前面临困境的根源是深远的，也是复杂的，至于分税制是否为最深层因素也许还有争议，不争的事实是倍增的中央财政支出规模与地方财政公共服务能力下降形成强大反差。实践表明，部分地方政府财政已到举步维艰的地步，以至于无法按质按量完成履行应有的公共服务职能。

　　而营改增为税制改革提供良机。本着不急于调整中央和地方的一般财力分配规则的要求，精简税制是当前改革重点，分税制得以深化延续。下一阶段，扩大营改增试点范围的同时，为避免地方财政匮乏支持性税源，安全渡过阵痛期，可以预见的配套制度包括进一步降低增值税平均税率，或者提高地方政府对增值税的分享比例。此外，结构性减税的大背景下，减少增值税，或者说，以减少增值税为主必定是最优的选择。因为增值税的块头儿最大，它是当前中国的第一大税种，在全部税收收入中占据41%的份额。当然也需要减营业税，营业税的前途已经锁定为改征增值税，有专家表示至迟在“十二五”结束，营业税就要纳入增值税体系之中。因此，目前分税制下的税收分享局面必将被打破，分税制过渡转型即是必备选项，也是水到渠成的结果。

　　基于客观必要性和目前有利时机，建议切实推动我国改革开放后新一轮财税体制改革。易言之，促使分税制的过渡转型，继财政地方包干制、中央地方分享税制后实行地方均分税制模式。地方均分税制并非平分税收收入，意图合理调整税收分配比例，是一种有所侧重，有所激励的税制模式，使中央与地方政府之间形成协调合作的共赢局面。地方均分税制模式的设计有赖于中央与地方政府的职能合理界定。

       王雍君：中央财经大学财经研究院院长、教授、博士生导师
       陈建华：中央财经大学财政学院博士