全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》 实施情况的报告

      （四）体制机制方面：制度运行存在堵点

       社会保险包含五大险种，涉及部门多，上下链条长，分工细致多元，要求各级政府及其部门管理权责清晰、协调顺畅。执法检查发现，各部门权责如何划分、如何协调配合、数据如何共享等仍是当前制约制度高效运行的难点。一是部门主体责任有待明确。社会保险法实施以来，社会保险管理体制发生重大变化，特别是2018年国务院机构改革后，医疗保险、生育保险划入医保部门，社保费改由税务部门统一征收，但法律尚未进行相应调整。社会保险法第68、69条对于人社、财政、金融监管、税务部门的监管职责规定较为原则；第63、86条将用人单位账户资金划拨权、未按时足额缴费的处罚权授予“有关行政部门”，第77条关于检查权的规定未随着社保费征管体制改革予以修改，税务部门在社保费征缴时的强制执行权、缴费检查权和处罚权在法律层面不明确。二是部门协作有待加强。社会保险法第57、82条关于部门合作、协调配合的规定落实不到位，部门之间协同联动、信息共享、联合监管机制还不健全，参保人死亡、获刑、异地社保等数据一定程度上都存在获取滞后等困难。三是经办服务有待优化。部分地区存在险种分治、机构分设、资源分散、经办机构性质定位不统一的问题。社保费征收管理体制和机构改革前，社保相关事务在人社系统集中办理，而目前需要在人社、医保、税务不同系统进行切换操作，增加了企业和居民办理难度，也不符合“一件事一次办”的公共服务改革方向，与建设服务型政府要求仍有差距。

      （五）基金安全方面：存在潜在安全隐患

       截至2023年，全国4项社会保险基金年末滚存结余13万亿元，基金运行平稳，但仍存在不少安全隐患。一是基金保值增值手段较少。社会保险法第69条实现社保基金保值增值的落实难度较大。截至2023年底，累计结存基本养老保险基金7.8万亿元，大量结余基金分散在各地，只能留存在地方采取定期存款和购买国债的方式，收益率低，难以满足保值增值要求。二是监督管理存在短板。社会保险法第76、77、78、80条规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四种监督形式。执法检查发现，相当一部分地区未依法建立或以精简机构为由裁撤社会保险监督委员会；在建有机构的地区中，由于缺乏具体的实施细则与监督手段，社会保险监督委员会作用发挥不够。非法占有、骗保问题时有发生，由于社会保险法未对多领冒领社保待遇的处置程序、手段作出规定，经办机构难以通过法定程序解决问题，只能采取上门劝说等方式追缴款项，行政成本甚至高于追缴金额。违法成本低、社会威慑不足，案件数量逐年增长，威胁社保基金安全。三是财政压力逐年加大。社会保险法第5、65条规定，国家多渠道筹集社保资金，县级以上人民政府在社保基金出现支付不足时给予补贴。近年来，社保基金对财政的依赖度越来越高。各地普遍反映，近年来地方财政较为困难，政府兜底压力日益增大。四是部分地区基金赤字风险增大。受老龄化和少子化影响，养老保险基金在不少地区面临缴费人员减少、享受待遇人员增多的局面，且待遇水平刚性增长，基金平衡压力不断增大。除养老保险外，其他险种情况也不容乐观。

      （六）法律法规方面：难以满足当前改革发展需要

       社会保险法施行近14年，部分法律规定已难以适应新的形势变化和改革发展实践。一是有些规定滞后于改革发展。社会保险法中提及的“新型农村社会养老保险”“新型农村合作医疗”制度均已与城镇居民相关制度整合统一。机关事业单位养老保险制度、医疗保险和生育保险合并、失业保险稳就业防失业功能定位、社保费“统模式”改革等实践成果亟需上升为法律规范。社会保险法第74条经办机构定期向参保人书面寄送权益记录单等规定，都已随信息化发展而不再执行。二是部分条款操作性不强。社会保险法中授权条款和原则性条款较多，个别条款较为笼统，缺乏配套细则和刚性约束，不易落地落实。三是社会保险法与其他法律协调不足。如工伤事故赔付、生育津贴发放标准等问题，需要做好与保险法、妇女权益保护法等法律的衔接配合。四是现有法律法规难以满足形势变化需要。目前我国人均寿命已超过78岁，法定退休年龄、最低缴费年限等亟需更新。近年来，新就业形态快速发展，灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者等群体劳动关系、就业岗位、工作时间等具有不确定性，游离于现行以传统劳动关系为基本要件的单位关联型社保制度外。共享用工如何分担缴纳社保、划定责任；超龄劳动者、实习生、新就业形态人员的社保权益保障等问题尚无法律依据。

       三、意见建议

       依法推进新时代社会保险工作，是进一步保障和改善民生、促进全体人民共同富裕的客观需要，是推动经济社会高质量发展、维护社会大局和谐稳定的必然要求。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会关于健全社会保障体系的战略部署，立足我国基本国情和发展的阶段性特征，围绕以中国式现代化推进强国建设、民族复兴这一中心任务，进一步深入实施社会保险法，深化社会保障制度改革，不断完善监管体制，健全法律体系，推动社会保障制度更加成熟稳定，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力保障和支撑。

      （一）稳步提高社保覆盖面和保障水平，推动社会保险可持续发展

        要锚定全覆盖、保基本、多层次、可持续的发展目标，不断推进社保扩面提质，更好保障改善民生，促进社会公平和共同富裕。一是坚持不懈落实全民参保计划。通过提高精准性来扩大社保覆盖范围。健全城乡居民、个体工商户、灵活就业人员、新就业形态人员社保制度，解决这些群体“漏保”“脱保”“断保”问题。深挖扩面潜力，加强各险种数据比对分析，研究“非单位”就业人员参加工伤、失业、生育保险的可行性和实现路径，促进社会保险由广覆盖向全覆盖过渡升级。同时，要坚持尽力而为，量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上。二是稳步提高统筹层次。巩固完善基本养老保险全国统筹和失业、工伤保险省级统筹，大力推进基本医疗保险（含生育保险）省级统筹。坚持共享发展理念和普惠原则，逐步缩小城乡、地区、群体之间待遇差异，切实维护社会公平正义。三是积极发展多层次多支柱保险体系。推动符合条件的用人单位建立企业年金，推广个人养老金制度，支持发展工会职工互助保险，发挥各类商业保险补充保障作用，更好满足人民群众多样化社保需求。

      （二）进一步加强顶层设计，不断完善社会保险制度

       要深入推进社会保障制度改革，切实增强改革的系统性、协同性、有效性。一是增强制度的统一性和规范性。贯彻系统观念，做到全国一盘棋，明确社保费征期与收税征期一致，完善各险种缴费工资构成项目及计算口径，明确社保费追缴期限、滞纳金执行等问题，及时出台全国统一的操作细则，为社保费征缴、管理、经办服务提供明确可依的规定，解决地方政策不一、执行口径不明确的问题。二是完善筹资政策。夯实按实际工资缴费，在做实缴费基数的基础上相应降低缴费率，逐步建立健全制度参数动态调整机制，进一步增强制度本身自求平衡能力，均衡企业、个人、财政负担。制定优惠政策鼓励城乡居民提高养老保险缴费档次。改革居民医保筹资方式，探索缴费与可支配收入挂钩的实现路径。精准落实为困难群体代缴城乡居民保险费政策，确保困难群体应保尽保。三是完善待遇发放规则。合理确定社会保险水平，建立综合考虑收入增长、物价变动、基金收支变化情况等因素的正常调整机制，实现社会保险待遇与经济社会发展同步增长。阶梯性提高医疗保险连续参保和零报销人员待遇水平，根据参保年限和报销情况适度提高大病保险支付限额。建立医疗保险断缴约束机制，根据断保时间和次数，适当延长待遇等待期、降低大病保险支付限额，解决选择性参保等搭便车行为。

      （三）坚持便民规范高效，不断提高社会保险管理能力和服务水平

       要进一步提高社会保险治理能力和治理体系现代化水平，切实增强社会保险法实施成效。一是厘清部门职责。结合社会保险制度改革的实践经验，根据社会保险法第七、九、十章有关规定，梳理社会保险工作全链条主体责任。明确税务部门作为社保费征收机关，赋予其开展日常征收、缴费检查、强制执行及违法处罚等工作职责。强化社保部门在政策制定、劳动关系认定、参保登记等方面的经办服务、监督检查等职责。明晰人社、税务部门在司法案件中待遇损失、补缴数额等方面的计核责任。明确地方政府及劳动人事争议仲裁、司法部门、社保经办机构协同处置社保争议的职责。二是统筹共享社保经办资源。由分散险种管理向流程化管理模式转变，逐步建立与养老保险全国统筹相适应的经办管理服务体系。综合考虑省市县和险种、城乡、地域差异，确定经办服务合理负荷比。打通数据壁垒，尽快实现教育、公安、民政、司法、人社、卫健、税务、医疗等部门数据共享，规范数据标准表的时间范围、采集内容、报送等相关要求，堵塞重复参保、违规享受待遇、欺诈骗保等漏洞。三是优化社保经办服务。探索全险种业务“大管控”，健全全国统一社保公共服务平台，推进更多关联事项“一件事一次办”，避免群众多跑腿。推出更多数字化应用场景，加强社保卡在政务服务、就医购药、交通出行等领域应用，逐步实现全国“一卡通”。加强适老化改造，提升社会保险公共服务的便捷性、可及性。

      （四）切实管好用好社会保险基金，不断提高基金安全和运营水平

       要持续加强社保基金监督管理，增强基金的安全性和可持续性。一是提高投资运营管理水平。鼓励有条件的省份按照规定将基本养老保险基金的结余委托给全国社会保障基金理事会进行投资，通过市场化投资运营，持续提升基金造血功能。研究其他社会保险基金委托全国社保基金理事会投资运营的必要性和可行性，做好基金保值增值工作。优化资金投资结构，强化投前、投后、退出各环节的风险管控，切实防范投资运营重大风险。二是健全完善监管体系。健全人大、行政、社会、第三方审计监督体系，压实属地监管责任。依法成立社会保险监督委员会，形成监督合力。持续筑牢政策、经办、信息、监督“四位一体”基金管理风险防控体系，完善要情报送、监督约谈、问责追责、举报管理、警示教育等制度。三是严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占等违法行为。研究出台社保待遇追缴措施，明确申请强制执行主体。探索社保失信惩戒和信用修复制度，对于失信、贪占挪用社保基金的参保人，通过暂缓其社保金发放、暂停医疗费用联网结算等措施，提高追缴效率和成功率。加强行政执法与刑事司法衔接，根据定罪量刑原则，适时修订社保领域违法问题处罚标准，加大惩治力度。

      （五）进一步完善社会保险法律体系，持续提高社保工作法治化水平

       要统筹立法、执法、司法、普法各环节，在法治轨道上持续推进社会保险工作。一是加快推进社会保险法修法工作。以本次执法检查为契机，梳理归纳贯彻实施社会保险法过程中的创新性做法和成功经验，将“统模式”改革、多层次多支柱社保体系、机关事业单位养老保险制度改革、工伤保险和失业保险积极预防功能、职工医疗互助保险等经验成熟、实践定型的制度上升为法律规范。完善滞后于改革发展的内容，对于“新型农村合作医疗”等过时的法律表述和落后于改革实践的条文进行统一更新。完善延迟法定退休年龄、提高最低缴费年限、开展长期护理保险等内容。二是完善社会保险法律体系。加快推进医疗保障法立法进程，适时启动养老保险立法工作。完善《失业保险条例》《工伤保险条例》《全国社会保障基金条例》《社会保险费征缴暂行条例》等法规。尽快制定配套细则，解决伤残津贴和养老金衔接、社会保险费补缴、视同缴费等问题。三是深入开展普法宣传。开展社保案件以案释法活动，引导企业增强法律意识，依法依规为职工足额缴纳社会保险。鼓励有条件的高校、职高面向毕业生开设社保政策课程讲座。创新宣传教育形式，加大对农民工、灵活就业人员、新就业形态劳动者等重点群体宣传力度，多措并举增强普法的针对性和实效性，营造全社会尊法守法学法用法的良好氛围。

       法律的生命在于实施。全国人大常委会将加强跟踪监督、持续监督，督促有关方面认真研究改进工作、报告整改落实情况，确保取得实实在在的监督效果。

       以上报告，请审议。

       税 屋附件：

       1. 社会保险相关名词解释.pdf

       2. 社会保险工作主要数据图表.pdf