现阶段财税改革与完善地方税体系

　　党的十八届三中全会提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”，同时也提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。作为新一轮税制改革的重要组成部分，“营改增”对减轻企业负担、优化产业结构和促进国民经济持续协调发展具有重要意义，同时，“营改增”的全面实施必然会打破现有营业税和增值税收入归属及其征管格局，牵动现行分税制财政管理体制的基础。当前，如何以“营改增”为契机，进一步完善地方税体系，成为财税理论界和实务部门的重要议题。
　　
　　现有试点结果表明，纳入“营改增”试点的纳税人平均减税幅度约为31%，按2012年全国地方营业税收入总额1.55万亿元静态测算，在“营改增”全面推广到位的情况下，如维持现行增值税分享比例不变、其他税种收入归属不变，对地方政府而言，将会出现1.28万亿元的财力缺口。
　　
　　此外，“营改增”过渡时期采取的是维持原有收入归属不变的临时办法，未来营业税全部改为增值税后，继续按照该比例显然不合适。因此，必须改变分享比例，这涉及各地方政府的税收利益分配问题。如果增值税分享比例全国不统一，则面临如何确定各省份的分享比例，这势必造成地方与中央讨价还价，而且随着经济发展、产业结构的升级，即使原来看似合理的比例，也会随之发生变化，显然这种方式不可取。假设未来增值税分享比例仍保持全国统一，由于各地区产业结构不同，营业税收入差异较大，营业税收入比重较高的省份，可能会造成地方收入减少，从而影响地方政府推进“营改增”的积极性。需要关注的是，“营改增”会对现行税收征管体制产生影响。
　　
　　基于上述问题，笔者认为，现阶段应按照优化整合现有税种、适时开征新税种和积极推进费改税的原则完善地方税体系。
　　
　　整合开征房地产税。即把现行与房地产有关的房产税、土地使用税、土地增值税和土地出让金等税费整合为统一的房地产税并培育为地方政府的重要税源。一方面能改变目前地方政府“土地财政”的混乱局面，另一方面，能够统一税制，使地方政府真正成为城市房地产经营的管理者而非经营者，合理调控房地产市场，促进楼市的健康稳定发展。
　　
　　改革资源税，使之成为中西部资源输出区域地方税体系的主要财源。一方面要扩大资源税的征税范围，将水、土地和森林资源等列入资源税的征管对象，另一方面要改定额征收为从价计征。
　　
　　整合开征新的印花税。把现有契税并入印花税，避免重复征税，同时适当扩大税基，把印花税的征收对象扩大到电子商务范畴，适当提高税率，增强其收入功能。同时，将证券交易印花税从印花税中分离，改为证券交易税，收入归属中央。
　　
　　改革城建税。首先要改变以增值税、消费税和营业税为依据计税附征的做法，在考虑受益与负担对等的情况下适度扩大城建税征税范围，以营业收入、销售收入为计税依据，同时把与城市建设相关的各类行政收费并入城建税范畴，按照城市规模实行差别税率。
　　
　　适时开征环境保护税。由地方税务机关征管，作为地方政府财力的来源，可按照“专款专用”的原则，由环保部门用于当地环境修复与保护工作。
　　
　　适时开征遗产赠予税。对个人继承和获赠的各类财产和存款，可先确定较高的起征基点，使之专门针对高收入人群征收。可参照个人所得税的税率模式，采用超额累进税率，并由各省根据自身经济发展情况确定。
　　
　　改社会保障基金为社会保障税。社会保障税的开征有利于强化社会保障基金的充实，也是民生保障工程的重要一环。
　　
　　改其他具有税收性质的收费为税收。将各种收费和基金中具有强制性、固定性、无偿性和普遍性的征收项目转化为税收，由税务机关集中征管，以此达到规范政府收费行为、减轻纳税人负担和壮大地方税体系收入规模的目的。

　　作者系国家税务总局税收科学研究所研究员