国市监提[2023]107号 市场监管总局关于政协第十四届全国委员会第一次会议第03605号(商贸监管类173号)提案答复的函

市场监管总局关于政协第十四届全国委员会第一次会议第03605号(商贸监管类173号)提案答复的函

国市监提[2023]107号           2023-8-23

吕红兵等3位委员：

　　你们提出的《关于加快制定个体工商户破产保护制度的提案》收悉，现答复如下：

　　你们提出，我国现行法律法规对公司、合伙企业、个人独资企业等均有相关破产制度规定，但缺乏针对个体工商户的债务清理、有效退出、破产保护的制度安排;个体工商户在责任承担和债务清理上有特殊性，很难统一适用个人破产制度。你们建议，充分考虑个体工商户的特殊性，加快为个体工商户构建一个统一的、全国普遍适用的破产保护制度，并设置有别于企业破产、个人破产的特殊规则。我们研究认为，您的建议对于推动个体工商户有序退出市场、保护债权人和个体经营者合法权益、维护经济秩序稳定等具有重要意义。

　　一、个体工商户的法律属性和建立个体工商户破产制度的必要性

　　个体工商户是我国独有的经营主体，在稳增长、促就业、保民生、推动实现共同富裕等方面发挥着重要的作用。市场监管总局的数据显示，截至2023年6月底，全国登记在册个体工商户已达1.19亿户，占经营主体总量(1.77亿户)的67.4%。2023年上半年，全国新设个体工商户1136.5万户，同比增长11.3%。

　　《民法典》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担;家庭经营的，以家庭财产承担;无法区分的，以家庭财产承担。”从该定义可以看出，个体工商户民事法律行为的后果归于经营者个人或家庭，其债务本质上来说是个人或者家庭债务。而企业(特别是公司)因其有法律上的独立人格，能够独立承担债务。市场监管总局会同司法部制定并于2022年11月施行的《促进个体工商户发展条例》，完全承袭了《民法典》对个体工商户责任承担形式的规定。司法实务中基本遵循这一认识，将个体工商户债务等同于个人债务。

　　破产制度在保护债权人公平受偿等合法权益的同时，为诚实但不幸的债务人提供了重新开始的机会，有利于激励创业创新、促进市场活力、维护经济社会秩序。个体工商户作为我国数量最多的经营主体，是社会主义市场经济持续发展的关键。在优胜劣汰的市场经济洪流中创新创业，有成功就会有失败。个体工商户普遍经营规模小、抵御风险能力弱，且进入强制执行程序，个体工商户经营者被“限高”和宣布失信后，交通、贷款等方面处处受限，连正常工作和生活都不能维持，东山再起更是难上加难。因此，个体工商户需要稳妥有效的市场退出和破产保护机制，维护债权人合法权益，确保经济持续发展和社会秩序、经济秩序的稳定。正如你们在提案中所言，我国对公司等企业法人、合伙企业、个人独资企业均作出了相关破产制度规定，但在法律法规层面尚缺乏个体工商户的市场退出、破产保护制度安排。从市场主体平等保护的原则出发，亦应推动建立个体工商户破产保护制度。

　　二、关于个体工商户破产制度的立法体例问题

　　个体工商户破产与个人破产制度紧密相关。对于是否需要针对个体工商户制定单独的破产制度问题，我们认为，不同的破产主体有不同的特点，分门别类细化规定更能对症下药。目前，理论和实务界对不同民商事主体应适用何种破产规则的理论研究还不是很成熟，更缺乏司法实践经验。由于个人破产制度的主要内容和程序设计可以涵盖诚实而不幸的个体工商户经营者的债务清理和破产保护问题，故在制度初建阶段，我们认为可以先构建统一的个人破产制度，保持制度弹性，待理论研究成熟、实践经验丰富后，再针对不同主体设定更具适应性的特殊规则。个体工商户破产制度需要基于个人破产法律制度而建立，并将其作为个人破产制度的一个重要组成部分，与企业破产进行严格区分。完善个人破产制度，对个体私营经济的发展具有不可替代的积极意义。

　　目前，《企业破产法》(修改)已列入十三届全国人大常委会立法规划和2022年度立法工作计划，由全国人大财经委牵头修订，这是完善我国破产制度的一项重要举措。2019年，全国人大财经委牵头成立起草组，深入开展修法调研，广泛征求各方意见，对法律实施情况开展法律评估、课题研究、大数据分析，组织实施执法检查，对修法涉及的重大问题开展专题调研，委托有关部门和高校科研机构开展专题研究，多次召开起草组会议，加强沟通协调，积极推进起草工作。在修订《企业破产法》过程中，结合司法实务，对个人破产相关内容同步进行了研究探索。

　　三、建立个人破产制度的相关探索

　　近年来，立法、行政、司法部门持续努力推进建立个人破产制度相关工作。自2018年以来，最高人民法院指导广东、浙江、江苏等试点地区积极探索，为陷入严重财务困境但诚实守信的自然人提供债务整理的机会，其中包括很多的个体工商户经营者，试点效果受到广泛关注和肯定。2019年7月，国家发展改革委等13部门联合出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》，对全面建立个人破产制度提出了明确要求。

　　2020年8月，《深圳个人破产条例》通过，并于2021年3月起实施。深圳个人破产制度改革不仅是深圳综合改革试点的先行先试之举，其地方性法规的出台和推动成立破产行政机构更是我国破产法律制度的破冰之行。改革试点成效显著，2021年7月，深圳中院成功审结梁某破产重整案;2021年10月，审结张某个人破产和解案;2021年11月，裁定宣告全国首位债务人呼某破产并进入免责考察;2021年11月，裁定认可债务人魏某庭外和解协议。深圳的探索激活了个人破产全部制度，为全国立法提供了宝贵的素材样本和实践经验。2020年至2022年，最高人民法院相关部门就个人破产免责制度、和解程序、住宅处置、企业破产与个人破产程序的衔接等问题展开调研，形成《司法实践视野下的自然人债务庭外重整程序研究》等多项调研成果。2022年，最高人民法院完成全国人大财经委委托的课题《关于我国建立个人破产制度的调研报告》，并对浙江等地的试点工作进行专题调研形成总结分析报告后报送中央财经委。

　　四、关于个体工商户破产的程序设置问题

　　(一)个体工商户破产的申请主体问题。正如你们在提案中所言，个体工商户破产，既可以由债权人提出申请，也可以由个体工商户提出申请。在破产原因和债权确认方面，我们也认为区分个人经营和家庭经营，区分个人债务、夫妻共同债务或家庭共同债务，更有利于识别破产的真正原因、负债资金去向和债务性质，从而更有利于债权人保护，有利于个体工商户债务的高效清理。在破产程序的选择和适用方面，我们赞同你们在提案中关于应当允许个体工商户实施破产重整的意见。我们还建议，对于符合重整条件的个体工商户，应当积极引导其进行破产重整，避免直接进入破产清算程序。

　　(二)个体工商户破产的信用信息记录问题。我们认为，应当充分考虑个体工商户的特殊性，积极帮助其尽快完成债务清理和信用修复，以鼓励其重新融入市场，创造价值。在这方面，国家发展改革委近年来围绕完善失信惩戒和信用修复制度开展了大量工作。一是规范和完善失信约束制度。2020年12月，推动出台《国务院办公厅关于进一步完善信用约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)，并牵头编制《全国公共信用信息基础目录(2022年版)》《全国失信惩戒措施基础清单(2022年版)》，明确公共信用信息范围和失信惩戒措施内容，支持将企业破产案件审判有关信息纳入目录管理。关于你们提出的对个体工商户破产中的违法违规责任人设立信用记录的建议，考虑到《指导意见》明确将行政机关掌握的特定行为信息纳入公共信用信息，必须严格以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，目前尚缺乏明确操作依据，国家发展改革委将会同有关部门进一步研究相关建议的依据问题。二是建立健全信用修复制度。2019年，国家发展改革委印发《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》(发改办财金〔2019〕527号)，明确“信用中国”网站行政处罚公示信息信用修复的具体要求。2023年初，出台《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法(试行)》，对信用修复制度进行了完善，提高了申请人信用修复申请办理效率。

　　下一步，市场监管总局将积极会同相关方面，认真研究你们提出的关于完善个体工商户破产保护制度的具体建议，并将其作为重要参考，积极配合全国人大财经委研究探索在个人破产制度框架内，对个体工商户破产作出符合其特点的规定，完善信用激励约束机制，为个体工商户持续健康发展和有序稳妥退出提供坚实法治保障。

　　感谢对促进个体工商户发展工作的关心和支持。

市场监管总局

2023年8月23日