事先裁定从国外引入中国，基层比总局尝试更活跃，原来一线税官是这么想的……

（二）全国事先裁定案例

2012年，青岛市李沧国税局开始探索试行税法适用事前询复服务制度，建立了一系列制度和流程，这是事先裁定制度的边缘尝试。2013年9月，马钢（集团）控股有限公司率先就其重组事项申请事先裁定，安徽省国家税务局向其出具了资产重组涉税事项的裁定函，确认马钢集团“此次资产重组不征收增值税”。这是地方上首个运用事先裁定的税务处理案例。在一定程度上凸显了税收事先裁定制度的积极意义：

一是提高税法适用确定性，降低涉税风险；

二是拓展纳税服务空间，帮助纳税人进行投资经营决策；

三是掌握经济税源变化动态，降低税收征收成本，构建和谐的税收征纳关系，提高税法遵从度。

虽然也有文章指出安徽案例存在一定瑕疵，如不应在指导企业交易方案的基础上做出裁定等，但是瑕不掩瑜；笔者看来，尽管现在事先裁定制度在操作层面还存在较多的困难，这已是大势所趋，必定是要逐步推广的。

2015年，事先裁定制度被纳入《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》，草案明确提出“税务机关应当建立纳税人适用税法的预约裁定制度”（这里的预约裁定即为事先裁定），如何建立事先裁定制度也再次成为社会各界热议的焦点。

（三）我市事先裁定的实践

目前，事先裁定制度在我国逐渐由初步探索阶段进入扩展实践阶段，各地税务机关开始更多地关注如何更好的实施这一制度，提升纳税服务的层次和品质，以消除潜在的税务风险，增强税法适用的透明度和确定性，满足大企业纳税人的个性化、深层次需求，进而提高税法遵从度。我市也在实践中逐步尝试事先裁定的做法，探索建立了包括企业提出初步意向、市局组织内控制度测评、正式申请与受理、专家会诊研究解决、书面回复企业、裁定执行跟踪监控等六个环节的涉税事项事先裁定服务机制。

2015年，市局下发的《嘉兴市国家税务局关于进一步完善大企业个性化纳税服务工作的实施意见（试行）》中，将事先裁定纳入大企业“定制服务”范围，主要针对辖区内省局重点税源企业（包含三级定点联系企业）中具有较强税法遵从意识和遵从能力的集团型总部企业及其成员企业的并购、重组、辖区内关联交易等重大涉税事项受理事先裁定，提交大企业涉税事项协调会议进行研究，召集各税种业务骨干组成“专家团队”开展集体会诊和论证，最终确定裁定方案，并报上级部门备案核准。市局对重组业务复杂、涉及金额较大、政策变换频繁等涉税风险较大的事先裁定案例进行跟踪监控，并组织后续的风险分析、评估、自查、整改、应对等措施，最大限度地降低税收流失风险。

如我局去年已探索建立大企业事先裁定服务机制，尝试开展对桐昆集团股份有限公司的事先裁定服务，确定该集团在嘉兴范围内跨区域关联企业交易的定价原则，并对关联企业原料交易涉税事项出具了全省首份裁定函，此举在化解税企争议、防范税务风险、构建互信合作的税企关系等方面取得成效。

今后，我局仍将继续探索实践事先裁定制度的做法，实现管理与服务前置，有效化解征纳矛盾，提升征管质效，不断完善税企互信合作的和谐征纳关系。

四

目前事先裁定存在的问题

虽然事先裁定制度在帮助纳税人明确税法的确定性和统一性上有很大的优势，但是它也存在一定的风险，需要我们在制订相关制度和具体操作或执行时加以注意。

（一）可能会泄露商业机密

对纳税人而言，事先裁定使其面临信息披露风险。因为事先裁定要求申请人向裁定机构提供相关事项的全部信息，其中可能涉及申请人的商业秘密，这多少会让纳税人产生顾虑。而且这也提高了涉税问题被税务机关发现的风险，因为申请事先裁定等同于向税务机关明示其可能存在问题的涉税事项，并向税务机关提供其纳税检查需要的全部资料。这就需要纳税人在权衡这一风险和事先裁定带来的确定性之后再决定是否申请事先裁定。

（二） 难以及时获得确定性

事先裁定的时效性可能不强。虽然建立了事先虽裁定制度的国家中大多数规定了20个工作日到6个月不等的处理时限，但这些大多不是硬性指标，而且一般对复杂事项给予额外时间甚至无期限，这就使得申请人或许难以及时获得想要的确定性。

三可能存在执行上风险

对税务机关而言，其可能面临实施事先裁定过程中的操作风险。一方面，一些裁定机构可能出于保护国家税收收入的目的而过度从紧掌握税收政策，打击纳税人申请事先裁定的积极性；另一方面，又可能出于吸引外资等目的利用事先裁定给予申请人不合法的税收优惠，破坏公平竞争环境或导致国家税收收入流失。但这不是事先裁定制度本身的问题，而是操作层面的风险。此外，因为事先裁定是对涉税个案的审核，可能会挤占较多的税务行政资源。

五

建立事先裁定制度相关建议

（一） 在征管法中引入事先裁定制度

随着大量行政审批事项的逐步取消，原审批事项所带来的确定性也随之消失。为加强纳税人的确定性，必须要有不同于行政审批但却可以带给纳税人确定性的制度来取而代之，事先裁定即为其中一项良制。因此，在《税收征管法》中明确引入事先裁定，将有利于建立更好的税收政策确定性制度。

（二） 完善大企业税收事先裁定制度

1．明确适用范围。一是明确可申请事先裁定的纳税人范围。鉴于行政资源的有限性和效率原则，目前国内尝试开展事先裁定服务的纳税人基本上都是大企业纳税人，主要是各地的定点联系企业。二是明确是事先裁定事项的范围。目前大多数国家的事先裁定只适用于预期未来发生但尚未发生的交易和活动，但也有些国家将范围扩大到已经发生的事项，原因可能是事先裁定能帮助纳税人提高税法遵从度，避免税收处罚，也能使税务机关掌握纳税人详实的交易信息，提高征管效能。但即使如此，一般也只针对申报前的、尚未确定税收后果的行为。

2．建立相应的撤回和撤销制度。赋予纳税人撤回申请的权利，使其在发现相关交易因不可抗力已经停止或将要停止等情况而不再需要事先裁定时，可以提出撤回事先裁定的申请，以节约税企双方的相关管理资源。与之相对应的是税务机关撤销事先裁定权的确立，例如在事先裁定发布后，若税务机关发现企业的实际交易或活动与事先裁定的描述有重大不符，有权撤销事先裁定。

3．明确裁定效力。根据实际情况，建议裁定结果对于申请人自做出裁定之日起2年内有效，且事先裁定只对其申请事项具有一次性效力；对于其他纳税人应在保护申请人隐私的前提下，选择部分与公众利益相关的案例进行公开，但公开案例只具有参考意义，不能直接适用于其他纳税人的具体纳税事项。

4．排除复议和诉讼。借鉴绝大多数国家的经验，应将事先裁定排斥在复议和诉讼之外。主要原因一是事先裁定的事先性决定了企业申请的是未来的、目前尚未发生的事项，因此不存在企业受到损害的事实，而复议和诉讼的前提是企业利益受到损害；二是事先裁定多数是由行政程序决定税法适用的服务，而非立法程序的组成部分，允许就事先裁定起诉对改进纳税服务并无帮助。

（三） 加强事先裁定的后续管理措施

税务机关在开展事先裁定的过程中，应按规定建立良好的内部控制制度和后续管理制度，有效预防腐败，保障事先裁定在我国的顺利进行。

1．加强事后跟踪监控。对于重组业务复杂、涉及金额较大、政策变动频繁等涉税风险较大的预约裁定案例，在出具预约裁定函之后，将其纳入跟踪监控管理，指导企业进行相关涉税处理，确保裁定结果得到良好执行，防范税企双方的风险。

2．加强动态管理。严格要求企业在申请裁定条件与内容发生变化时，及时函告国税机关，否则裁定意见自动失效。

3．加强风险控制。税务机关可依据《大企业税务风险管理指引》，引导大企业建立健全税务风险管理机制，设立税务风险管理组织，设定风险管理目标，开展税务风险识别和评估，落实税务风险应对策略，及时发现具体涉税问题，不断提高遵从能力。

作者：浙江省嘉兴市国税局