重要协定与非重要协定——兼谈中外税收协定的重要性

二、协定事务的重要性是决定重要协定及非重要协定的内在根据
重要协定与非重要协定缔结的国内法律程序不同，并由此而在国内的法律效力也不同，因此明确重要协定或非重要协定的判定标准十分重要。如果标准不明确，在实践当中就容易发生重要协定被视为非重要协定，而非重要协定被视为重要协定的情形，并进而导致缔结协定的程序和协定在国内法律效力位阶的混乱与错位，影响民主与法治的进程。

任何事物都具有其外在表象和内在规定性，一事物之所以是该事物而不是别的事物，既在于事物的外在表象，也在于事物的内在规定性，但最根本的乃在于后者。决定一事物是该事物而不是别的事物的这种内在规定性即是事物的内在根据。国家之间缔结的某项协定之所以为重要协定而不是非重要协定，或者相反，最根本的即在于协定重要性的内在规定性，而不是外在表象。

由于重要协定的缔结程序较为严格复杂，而非重要协定的缔结程序较为简约，因此在通常情况下，可以根据缔结程序对已缔结的国际协议是重要协定或非重要协定判断。但缔结程序只能是作为判断一项协定是重要协定还是非重要协定的外在表象，[9]而不是内在根据。缔结条约程序法第7条第2款所列举的最后一种情况是“其他须经批准的协定”，这种规定似乎会给人一种感觉，是缔结程序(即是否经过批准)决定协定的重要性。其实不能这样理解，否则便会发生“鸡生蛋，蛋生鸡”的无休止循环论证。

由于缔结程序是条约重要性的外在表象，因此在协定的重要性与缔结程序之间，只能是重要性决定缔结程序，而不能相反，否则便会颠倒他们之间的因果关系。以缔结程序为根据对一项协定是否为重要协定进行判定并不总是适当的。我们不能排除本来应为重要协定但却以非重要协定的程序予以缔结的情形存在；尤其是在一项协定还没有被缔结之前，我们根本无法根据缔结程序判断即将缔结的协定是否为重要协定。

决定某一事物之所以是该事物而不是别的事物的标准可能是多元的，但只有其内在根据才应是最根本的，也应是惟一的。既然协定的缔结程序是协定重要性的外在表象，那么我们就必须另外寻求决定协定重要性的内在根据。事物的内在根据即是事物本身的内容。由于国际协定是国家之间就特定的国家事务而达成的协议，因此协定所规定的国家事务，即协定事务，就是协定的内容；既然如此，协定内容的重要性，即协定事务的重要性也就决定了国际协定的重要性，成为决定国际协定重要性的内在根据。协定事务越重要，协定也就越重要；反之亦然。

国家事务繁多，但这些事务在重要性方面必然有所不同，有重要与非重要之别。如果就所有的国家事务缔结国际协定时均采相同的程序，也未尝不可，但习惯上并非如此。因为就相对不那么重要的国家事务缔结国际协议也采用与重要的国家事务协议同样严格繁杂的程序，就会降低效率，影响国际合作。西方国家虽然没有重要条约、重要协定或非重要条约、非重要协定的概念，但根据条约或国际协定所规定的国家事务的重要性不同，采用不同的国内批准程序或缔结程序已是普遍做法。德国基本法第59条规定，所有规定联邦共和国政治关系或涉及联邦立法事项的条约，必须要经过联邦法律加以规定才能取得在德国法律上的效力。这一规定即是要求规定政治关系或涉及联邦立法事项的条约必须要经过立法机关同意的程序，其他的条约可以不经过立法机关同意的程序。这些被特殊规定的条约或协定其实就相当于我国的条约或重要协定。

在美国，存在条约和行政协定之分，但美国宪法并没有规定条约只调整国家的重要事务，也没有法律要求行政协定只能规定国家的非重要事务，但一般认为“与条约所处理的事务相比，行政协定通常解决的是相对次要的问题”。

从上可以看出，凡是就重要的国家事务缔结条约或协定，缔结程序就都较为严格繁杂，而就非重要的国家事务，缔结程序则相对简约。这也进一步验证了协定(条约)事务的重要性是决定协定(条约)重要性的内在根据这一结论的正确性。

我国的缔结条约程序法没有规定重要协定的标准，也没有明确凡是规定国家重要事务的协定就是重要协定，而只是采取了列举的方式规定了几种情况下的协定属于重要协定。但根据其列举的情况，我们完全可以得出规定国家重要事务的协定都是重要协定这一结论。在其所列举的属于重要协定的五种情况中，前三种情况的协定所规定的事项显然都属于国家的重要事务，第四种情况的协定涉及到对国内法的修改，也应属国家重要事务，只有最后一项“其他须经批准的协定”较为模糊；但从前面几项的规定看，我们完全有理由认为“其他须经批准的协定”也应是规定国家重要事务的协定。[10]

根据中国宪法和缔结条约程序法的规定，缔结重要协定的国内法程序和采用以“条约”为名称的国际协议(即狭义的条约)的缔结程序完全相同；而涉及政治性问题的国际协议只能采取“条约”的形式，只有那些涉及政治性事务以外的领土、司法协助等国际协议才可既采取“条约”的形式，也可采取重要协定的形式。政治性问题是国家最重要的事务，如果说最重要的事务只能由“条约”规定的话，那么既可以由“条约”规定，也可以由“重要协定”规定的事项，从逻辑上看就应该是重要性仅次于政治性问题以外的其他的国家事务了。而那些由缔结程序与“条约”和重要协定相比较为简约的非重要协定所规定的事项当然就应属于不那么重要的国家事务了。

如果说我国宪法和缔结条约程序法中的重要协定所规定的事项是国家的重要事务能够成立的话，那么反过来，凡是国家的重要事务就都应该由重要协定予以规定也应成为必然。我国是一个实行民主与法治的国度，国家的一切权力属于人民，国家的重大事务都应由人民决定，而人民代表大会及其常委会是人民行使权力的代表机关，因此在我国，凡是国家的重大或重要事务都要经过全国人民代表大会或其常委会决定。由于只有重要协定的批准才需要经过全国人大常委会的决定程序，而非重要协定的批准或核准不需要全国人大常委会的决定，因此只有凡是规定国家重要事务的协定都应为重要协定，才能使这些协定得以经过全国人大常委会的决定，以便人民权利得到有效行使。对于特别重大的国家事务进行规定的条约或协定甚至还应经过全国人民代表大会的决定。[11]只有那些非重要事务才可以采取非重要协定的形式，在缔结程序方面相对简单一点，只要国务院核准或备案即可而无须全国人大常委会的决定，以便提高行政效率。