逐步建立起完善稳定服务型的税收制度

　　党的十八届三中全会为完善税收制度指明了方向。通过对三中全会精神的学习，更清楚地认识到改革现行税收制度的必要性和紧迫性。

　　我国税收制度存在的问题
　　自1994年税制改革以后，我国初步建立了税收法律体系框架、征管体系和技术支撑体系，为依法征税、保障国家税收收入增长奠定了基础，但也存在不少问题。

　　税收立法层级低、体系不完备。目前我国宪法仅有“公民有依照法律纳税的义务”的规定，没有对国家征税权等作出规定。各项税收法律作为同公民财产权密切相关和确立税收基本制度的立法，应由全国人大及其常委会制定。但在我国税收法律体系中，仅有四部法律，即一部程序性质的《税收征收管理法》和三部实体性质的《个人所得税法》《企业所得税法》《车船税法》，主体构成是三十多部条例和大量的规章、地方性法规，立法层级偏低，与税收法定原则的严格要求相去甚远。执法部门在具体征税过程中更多依据的是财政、税收等部门的规章、地方性法规乃至实施办法、细则、通知等行政规范性文件，造成了“法律层级高而作用小、细则通知层级低而作用大”“小条例大细则”的现象。而且，税收法律政策缺少连贯性，税务部门的通知、补充规定解释和执行口径宽松不一。

　　税收占比不稳定。过去十多年，我国税收收入持续过快增长，占GDP的比例逐年增加，2000年税收收入占GDP比例为12.8%，略超过八分之一，到2011年末这一比例超过19%，接近五分之一。同我国形成鲜明对比的是，西方不同国家税收负担差别很大，但占GDP的比例很稳定，例如自1990年至2004年，墨西哥稳定在16.66%～19.04%，澳大利亚稳定在29.29%～32.07%，英国稳定在35.06%～37.47%，瑞典稳定在48.54%～53.92%，充分体现了税收法定精神。

　　税种结构不合理，企业税负较重。在我国2010年的总税收中，流转税占70%，所得税和其他税仅占30%；企业是纳税主体，占91.5%，个人仅占8.5%。也就是说，税收收入增加的70%都转移到物价中，造成物价上涨。同时，不同行业之间税负差别较大，企业负担不同，个别行业为零；同一行业在不同省区市间也有差别，如餐饮业在北京为6.2%，在黑龙江为10%多；不同规模企业最终的税负也不相同，大企业、集团企业较轻，而小企业、单一企业较重。目前，企业普遍反映税收负担重，如河北省工商联的调查显示，认为税负重、较重的企业占70%，浙江省工商联的调查为73%。

　　企业应税额的不确定性。当前的税收制度使得企业很难预先确定一年的纳税额并做好纳税计划。首先，经济形势困难时地方政府为增加地方财政收入，可能会加大征收力度、提前征税，加大企业压力；经济形势好时，征税部门完成任务较好，又可能推迟征税，这种忽高忽低、松紧交替的变化使企业忙于应付。其次，所得税征税普遍采用预征制，主要是根据上一年纳税情况分期缴纳，这种做法在财务制度不完善、财务现代化水平较低的情况下是可以理解的，但现在我国的财务现代化水平很高，已经没有必要再实行预征制。再者，对于财务记录不全的小企业采用核定纳税额，有的地方擅自扩大核定纳税额企业的范围，扩大税务人员的自由裁量权限，易产生寻租现象。这些因素造成企业实际应税额的不固定性，不利于企业制定合理的纳税计划。

　　收费多，企业负担重。我国多年治理乱收费工作应该说取得了巨大成绩，乱收费现象逐渐减少，但企业面临的各种名目的收费、附加、罚款仍大量存在。如浙江工商联的调查发现，73.3%的被调查企业认为收费明显加重或有所加重，仅有3.3%的企业认为收费有所减轻。

　　税收功能单一，服务意识差距大。税收除了财政收入功能外，还应有引导产业结构调整、刺激消费、鼓励创业等功能，但这些功能发挥不良。此外，税收部门服务意识有待提高，税收执法还存在着随意性，选择性执法现象较普遍，如河北省工商联的调查发现，对税收法治环境表示满意或较满意的企业占52%，一般的占33%，不满意的占14%，改进税收服务的空间还很大。

　　解放思想、转变观念，完善税收制度
　　我国税收制度上述问题的种种表现，从深层次分析，反映了相关部门在税收立法、执法等思想观念上还存在一些误区。要解决这些问题，首先要进一步解放思想、摒弃过时的税收思想观念，树立符合中国特色市场经济的税收指导思想。

　　转变税收单一功能观念。从单一的财政收入功能转变为以财政收入为主，兼顾收入分配调节、产业调整、节约资源和引导消费功能。我国目前的税收制度轻视乃至忽略了税收其他职能，没有发挥税收对于国民经济运行、国民收入分配的引导作用，如缺少环境税；由于缺少相关房产税的引导，房地产市场调控只得依靠行政手段的硬性规定，效果不佳。

　　转变税收目标观念。从单纯的以支定征、以用定征转变为兼顾企业负担，促进企业健康发展，增强企业竞争力。在确定税收目标时，除了考虑支出需求外，还要考虑经济发展环境，纳税主体尤其是纳税企业的经营状况、负担能力等因素，不能单纯追求高额税收目标，罔顾企业实际情况。

　　转变税收增长观念。从快速增长转变为适度增长，逐渐增加居民收入占比、初次收入占比。近20年来，中国的财政收入特别是地方税收一直呈现出高速增长的特点，远高于GDP和CPI增长速度。要摒弃每年税收和财政收入必须保持高速增长的旧有观念，否则，为企业减负就成为一句空话，就无法真正改善中小企业的生存环境。

　　转变税收征管观念。从重征管转变为重服务，培养、提高税务机关的服务意识。我国税收制度设计、舆论宣传多强调纳税人义务，对纳税人享有的权利及其行使重视不够。

　　完善税收制度的设想
　　在转变思想观念的基础上，我们应建立增速适当、功能齐全、服务良好、符合科学发展观和社会主义市场经济的税收制度。今后的工作主要为：完税法、稳税负、强服务。

　　完税法。完善税收法律体系。首先，在宪法中增加规定“征税必须依法律规定”，进一步明确税收法定原则。其次，严格贯彻税收法定原则，提升税收法律体系的效力层级，减少授权立法，将实行多年且条件成熟的各种税收暂行条例按照法定程序由全国人大及其常委会制定法律。再次，按照社会主义市场经济发展的要求，抓紧制定税收基本法，进一步完善税收实体法和税收程序法，构建一个更加规范、透明、法治化，更具有国际竞争力的税法体系。

　　稳税负。在当前形势下，要加快推进结构性减税进程，减税幅度应大些，向实体经济、向劳动力密集型企业倾斜，进一步扩大营业税改增值税的范围。针对当前小微企业的生存困境，要努力做到对个体工商户实行象征性征税，对微利企业实行减免税。同时，要继续加大税费改革力度，清理不合理收费，切实减轻企业负担。从长远看，税收占GDP比重应稳定在一定水平，一方面保障公共需求，另一方面又提高企业竞争力，还有助企业合理安排纳税计划。

　　强服务。税务部门要切实转变观念，严格贯彻依法征税、依法行政的要求，坚持以人为本的原则，不断强化服务意识，改进和优化纳税服务，简化程序、缩短时限、提高效率，为企业纳税提供便利条件，降低企业纳税成本，提高纳税企业满意度和税法遵从度。

　　作者系全国工商联副主席、全国人大法律委员会副主任委员